Палата представителей Конгресса США проголосовала за импичмент президента Дональда Трампа. Теперь чтобы лишить Трампа должности, необходимо, чтобы за это проголосовали две трети сенаторов. Сам президент США уверен, что будет полностью оправдан в Сенате.
Тамара Эйдельман рассказывает об истории института импичмента, о состоявшихся и несостоявшихся отстранениях президентов от власти в США и других демократических странах.
1. Карточные домики
В сериале «Карточный домик» Фрэнк Андервуд проводит многоходовую операцию — сначала вытесняет вице-президента, затем убеждает доверчивого президента сделать его вице-. Затем он выдает прессе сведения о незаконных финансовых операциях Реймонда Таска, миллионера и друга президента, о незаконном использовании средств, приходящих из Китая, и в конце концов добивается импичмента. Так Фрэнк становится президентом, хотя за него никто не подал на выборах ни одного голоса. Это, конечно, не реальная ситуация — хотя «Карточный домик» не раз поражал нас совпадением его сюжетных поворотов с реальностью. Но пока такого не было. А вот импичменты были. Мы прежде всего связываем их с историей США, но на самом деле возможность процедуры отрешения от должности президентов — или людей, занимающих другие крупные государственные посты, — существует и в других странах.
31 августа 2016 года в результате импичмента была отправлена в отставку Дилма Русеф, первая бразильская женщина-президент. Дочь болгарского эмигранта, социалистка, в 60-е годы, после военного переворота, участвовавшая в подпольной борьбе. В 1970–1972 годах Русеф сидела в тюрьме, ее пытали, и она была окружена ореолом мученицы. Позже она занимала важные посты в правительстве, в 2010 году была избрана президентом, в 2014 году переизбрана. Все вроде бы прекрасно.
Но уже через год начался процесс импичмента, и 31 августа 2016 года ее признали виновной в нарушении закона о бюджете, совершении ошибок в управлении и покрытии расхищения государственных средств. Еще до избрания президентом Русеф отмывала средства нефтяной компании, став главой кабинета министров, не препятствовала, а, может быть, даже помогала действиям огромной коррупционной сети, связанной с нефтяной компанией Petrobras. Став президентом, Дилма Русеф демонстрировала в бюджете ложный профицит — казалось бы, не великое преступление, но таким образом она убеждала банки софинансировать различные программы, рассчитывая на компенсацию со стороны государства, — а компенсацию-то платить было нечем.
Процедура импичмента, может быть, и не была бы начата, если бы по всей стране не прошли демонстрации протеста
10 марта 2017 года была отрешена от должности президент Южной Кореи Пак Кын Хе. Здесь обвинения были более серьезными, а наказание — более суровым. Выяснилось, что в планшете, принадлежавшем подруге президента Чхве Cун Силь, находились секретные документы, законного доступа к которым у обладательницы планшета не было. Она вообще оказывала сильное влияние на политику подруги и получала при этом огромные деньги от корпораций, а президент об этом знала.
Дальше — та же ситуация. Президент трижды публично просила прощения у избирателей. Подруга тоже извинялась. А в стране тем временем тоже миллионные демонстрации. Судя по итогам тайного голосования, многие сторонники правительства поддержали оппозицию, а Конституционный суд единогласно утвердил решение. Результат был куда печальнее, чем для Дилмы Русеф (она даже через некоторое время снова сможет занимать государственные должности): Пак Кын Хе лишили всех привилегий, а значит, и иммунитета. Ее приговорили к 32 годам заключения, которые после апелляции снизили до 25. Помимо всего прочего бывший президент должна заплатить штраф более $17 млн. Чхве Сун Силь получила 20 лет.
В России трижды пытались запустить процедуру импичмента против президента Ельцина, и каждый раз эти попытки проваливались. Весной 1993 года, когда уже началось противостояние президента и Съезда народных депутатов, была сделана попытка отрешения Ельцина от должности. Нужное количество голосов не было набрано. В ответ президент обратился к народу. Знаменитый референдум «Да-да-нет-да» показал, что президент (как, впрочем, и съезд) пользуется поддержкой.
В сентябре 1993 года противостояние исполнительной и законодательной власти достигло апогея. Президент издал указ, прекращавший деятельность Верховного совета и Съезда народных депутатов. В ответ на это Х Съезд народных депутатов попытался отрешить президента от должности, но и эта попытка провалилась. Противостояние перешло в силовую фазу — сторонники Съезда попытались захватить телецентр в Останкине, в ответ на это президент вызвал войска и разогнал депутатов, сидевших в Белом доме. Об импичменте забыли.
В 1999 году левые депутаты, теперь уже Государственной думы, сделали еще одну попытку, обвинив Ельцина в развале СССР, разгоне Съезда в 1993 году, развязывании войны в Чечне, развале армии и геноциде русского народа. Предложение не прошло даже в Думе и в Совет Федерации не поступило.
Конечно, самые знаменитые и громкие импичменты проходили в Соединенных Штатах, и нынешняя история с президентом Трампом — далеко не первая. Началось все еще в 1797 году, когда сенатора Уильяма Блаунта обвинили в том, что он сговаривался с англичанами, надеясь, что те захватят Луизиану у испанцев и от этого вырастут цены на землю. Сам Блаунт, занимавшийся земельными спекуляциями, собирался на этом нажиться. В результате он был отрешен от должности, но так как решение о дальнейшем недопуске к выборным должностям принято не было, то позже Блаунта избирали в сенат его родного штата Теннесси.
2. История вопроса
Что же такое импичмент — просто одна из возможностей раздувать политические скандалы или нечто большее? Он задумывался как элемент системы «сдержек и противовесов», сохраняющих принцип разделения властей, без которого демократии нет и быть не может. Когда «отцы-основатели» США работали над Конституцией, они помнили пример английского короля Карла I, которого в XVII веке судил парламент, а он в ответ утверждал, что у депутатов нет такого права, потому что его власть от бога. <Британский парламент в 1649 году признал Карла I тираном, изменником и врагом отечества, и ему отрубили голову. — The Insider>.
В результате американцы специально оговорили, что процедуру импичмента можно применять к людям, занимающим самые высокие посты, в том числе и к президенту. Кстати, мы знаем в основном о попытках импичмента президентов, но в Америке Палата представителей Конгресса рассматривала 62 дела об импичменте. Не все такие предложения прошли сложную процедуру голосования. Отрешение от должности состоит из нескольких этапов: сначала специальная комиссия проводит расследование, затем Палата представителей должна вынести решение большинством голосов. Вот это, собственно, и есть импичмент — еще не отрешение, а пока что обвинение, которое можно предъявить за «измену, взятки и другие серьезные преступления». В основном, конечно, среди этих 62 дел были обвинения в злоупотреблении властью и финансовых нарушениях. Нескольких человек, что интересно, обвиняли в пьянстве (пытаюсь представить себе масштабы бедствия). Когда в XVIII веке законодатели определяли процедуру импичмента, то предлагали дать возможность обвинять в плохом управлении, но Джеймс Мэдисон, отец американской Конституции, не согласился, резонно заметив, что в таком случае президенты будут всегда зависеть от Конгресса, а значит, сдержки и противовесы не сработают. Обвинения должны относиться именно к деятельности на государственном посту. Президента Никсона обвиняли в злоупотреблении властью, а обвинение в уклонении от налогов не было засчитано, потому что решили, что это не причина для импичмента — он ведь уклонялся не как президент, а как частное лицо.
Всего импичменту в США были подвергнуты 20 человек — 15 судей, 3 президента (включая Трампа), один министр и один сенатор
Но даже если Палата представителей проголосовала за импичмент, это еще не значит, что обвиняемый будет отрешен от должности. Самое главное происходит в Сенате, который должен проголосовать квалифицированным большинством в 2/3 голосов.
(В России, заметим, закон об отрешении президента от должности предполагает еще более сложную процедуру — необходимо решение Верховного суда о наличии признаков преступления, решение Конституционного суда о правильном порядке выдвижения обвинения, принятие решения 2/3 голосов в обеих палатах и заключение комиссии Думы).
И только если Сенат подтвердит импичмент, лишение должности состоится. Уголовное преследование после этого может начаться, но это не обязательно. Проступки, делающие невозможным пребывание в должности, еще не обязательно означают нарушения уголовного закона.
Например, судья федерального окружного суда в штате Флорида Элси Ламар Хастингс был отрешен от должности в 1989 году по обвинению во взятке в $150 тысяч и лжесвидетельстве. До этого его пытались судить, но главный свидетель отказался давать показания — и был отправлен в тюрьму за воспрепятствование правосудию, но Хастингса оправдали. Тогда была запущена процедура импичмента, его отстранили. Он подал в суд, заявив, что это решение не всего сената, а только сенатского комитета, а еще ссылался на то, что ранее он был оправдан в уголовном процессе. Хастингса не восстановили в должности, но и не лишили права занимать другие. В результате он пытался избираться в сенат Флориды — основным требованием его избирательной кампании была легализация казино. Когда это не вышло, он выдвинулся в Палату представителей Конгресса от все той же Флориды — и прошел. С тех пор его обвиняли в сексуальных домогательствах, непотизме и множестве других неприятных вещей, но все это не мешает ему заседать в Конгрессе.
3. Сенат против импичмента
Самые громкие дела об импичменте были остановлены как раз Сенатом. Первым президентом, которого Конгресс попытался отправить в отставку, был Эндрю Джонсон — вице-президент при Аврааме Линкольне. Джонсон не нравился Линкольну, но в 1864 году для его избирательной кампании в условиях противостояния Севера и Юга нужен был прогрессивный южанин, а Джонсон был из штата Теннесси и, хотя и не очень хотел отмены рабства, выступал за сохранение союза и поэтому, будучи военным губернатором штата, рабство в Теннесси упразднил. Новый вице-президент сразу стал посмешищем — во время инаугурации он, похоже, был пьян и бормотал что-то неразборчивое. Но через месяц уже было не смешно — так как 15 апреля 1865 года Линкольн был убит, а Джонсон стал президентом. Тут же возник конфликт с Конгрессом из-за «реконструкции» южных штатов. Радикалы в Конгрессе жаждали суровых мер по отношению к бывшим врагам, а Джонсон был за более мягкую политику. Одним из основных противников президента был военный министр Эдвин Стентон. Специально для того, чтобы не позволить президенту сместить Стентона, Сенат издал особый акт «О пребывании в должности» — нельзя было без согласия Сената снимать тех, кто был назначен с согласия Сената. Тогда Джонсон пустился на многочисленные интриги, пытаясь избавиться от ненавистного министра, а Палата представителей в ответ приняла 11 пунктов импичмента, среди которых 9 касались действий президента против военного министра, а два других гласили, что он «выступил с тремя речами, направленными на то, чтобы вызвать ненависть, насмешки, презрение и упреки по отношению к Конгрессу Соединенных Штатов», и кроме того, своими выступлениями и действиями Джонсон «опозорил и сделал посмешищем власть президента».
«...выступил с тремя речами, направленными на то, чтобы вызвать ненависть, насмешки, презрение и упреки по отношению к Конгрессу Соединенных Штатов»
На заседания Сената публика ломилась, словно на модную премьеру, — на каждое заседание выпускалось по 1000 билетов для зрителей. В Сенате в то послевоенное время были представлены только 27 штатов, соответственно для 54 сенаторов квалифицированное большинство составляло 36 человек. 35 сенаторов высказались за отрешение от должности, но последний — Эдмунд Гибсон Росс — проголосовал против. С тех пор уже больше 200 лет историки решают: был ли Росс подкуплен либо запуган — или же это, наоборот, было мужественное решение. В 1956 году тогда еще не президент, а сенатор Джон Кеннеди включил биографию Росса в свою книгу «Профили мужества». Надо сказать, что Росс дорого заплатил за свое решение — и он, и его семья оказались практически в изоляции, а сам он больше никогда не был переизбран в Конгресс.
4. Дело не в Монике
Что касается истории с Биллом Клинтоном, то его пытались отрешить от должности вовсе не из-за романа со стажеркой Моникой Левински, а потому что он солгал под присягой. Бывшая служащая администрации штата Арканзас Пола Джонс обвинила Клинтона в приставаниях, и ее адвокаты пытались продемонстрировать, что подобное поведение типично для президента. Так выплыла история с Моникой, и Клинтон не только под присягой заявил, что секса у них не было, но еще и пытался убедить Левински, чтобы та тоже скрыла их отношения. В результате 19 декабря 1998 года Клинтону был объявлен импичмент — его обвинили в лжесвидетельстве и попытках помешать правосудию. Тогда говорили, что США начали бомбардировки Ирака, чтобы отвлечь внимание публики от разворачивавшегося скандала. Группа Scorpions записала песню «Isn’t it Fun» с очень неприятным для Клинтона видеорядом. А вот фильм «Хвост виляет собакой», что характерно, начали снимать еще до импичмента, хотя там показана похожая ситуация. Но, несмотря на все это, результаты голосования в Сенате оказались далеки от квалифицированного большинства. Клинтон остался на посту и даже закончил свой второй срок с огромным рейтингом, что бывает не часто.
А вот президент Никсон в 1974 году не стал дожидаться даже голосования по импичменту в Палате представителей. Он долго боролся со следствием, пытался покрывать тех, кто был замешан в Уотергейтском скандале, потом, когда на его беду выяснилось, что все разговоры в Овальном кабинете Белого дома записывались, отказывался выдавать записи, ссылаясь, естественно, на секретность. 20 октября 1973 года произошли события, которые журналисты тут же окрестили «Бойней субботнего вечера». Никсон приказал министру юстиции Эллиоту Ричардсону уволить Арчибальда Кокса, возглавлявшего расследование по его делу. Министр отказался и сам ушел в отставку. Никсон отдал тот же приказ его заместителю — тот тоже ушел в отставку. Только третий по старшинству чиновник согласился уволить Кокса — но это не помогло, так как тут же была назначена новая комиссия. Через полгода записи были все-таки выданы, стало ясно, что Никсон действительно пытался повлиять на расследование об установке прослушивающей аппаратуры в отеле «Уотергейт», где находилась штаб-квартира Демократической партии. Через неделю после того, как комиссия утвердила обвинение и передала его в Палату представителей, Никсон ушел сам.
Как теперь поступит Трамп? Он, похоже, не из тех, кто уходит добровольно. Значит, развернется борьба вокруг голосования в Сенате.
И что же такое импичмент? Просто доказательство того, что политика грязное дело — в духе «Карточного домика»? Но в то же время это и замечательный механизм, который не дает возможности одному человеку присвоить себе слишком много власти и злоупотреблять ею. И, кстати, не забудем, что Дилму Руссеф и Пак Кын Хе отправляли в отставку на волне огромным народных выступлений. А Уотергейтский скандал никогда бы не раскрутили, если бы в стране не было свободной прессы. Похоже, что импичмент — плоть от плоти демократических процедур.
Главная иллюстрация: Джон Уисоп. «Казнь английского короля Карла I»