«Перевыполнили план по демократии». Как Монголия оказалась единственной свободной страной в своей части континента

От угольного бунта к «протесту листовок»

Главную площадь Улан-Батора напротив дворца правительства сегодня украшают сотни листовок. Их намертво приклеили к плитке, полив водой — она становится идеальным клеем при сильных монгольских морозах. «Получение взяток и факты коррупции — государственная измена», «Природные ресурсы являются собственностью народа», «Мы бедные граждане богатой страны», «Народ в бешенстве и будет бороться» — такие послания правительству оставили здесь демонстранты в декабре 2022 года.

Протестующие требовали наказать виновных в массовых хищениях угля при его экспорте в Китай и пресечь коррупционные схемы и кражу природных ресурсов. Люди былы особенно возмущены тем, что коррупция в таких масштабах происходила на фоне тяжелого экономического кризиса. Тогда площадь оккупировали тысячи жителей — огромное число для страны с населением менее 3,5 млн человек.

Коррупционную схему с углем премьер-министр Лувсаннамсрайн Оюун-Эрдэнэ вскрыл еще весной. Однако протесты в Улан-Баторе начались только в декабре, когда стали понятны масштабы хищений. Местные СМИ сообщили о расхождениях в данных таможенных служб Монголии и Китая. Из них следует, что более 6,5 млн тонн угля Пекин мог получить нелегально, в обход таможни. Сумма хищений варьировалась от $11 до $17 млрд, это соответствует совокупной сумме экспорта угля за 5–8 лет. В правительстве Монголии говорили о хищении 385 тысяч тонн угля.

5 декабря демонстранты пытались штурмовать Дворец правительства, сломали ворота, подожгли елки. Власти повели себя демократично — пошли на диалог с протестующими, и это стало главным фактором, который способствовал разрешению «уличной» фазы конфликта и переходу его в мирную стадию. 8 декабря премьер-министр встретился с демонстрантами и пообещал раз и навсегда решить проблему хищения угля.

Кабмин Монголии принял решение рассекретить девять контрактов, связанных с госкомпанией «Эрдэнэс Таван-Толгой», через которую, как считают протестующие, и происходило хищение угля. Снятие грифа секретности позволит агентству по борьбе с коррупцией провести расследование, а общественности — ознакомиться с документами. Также правительство Монголии приняло принципиальное решение положить конец этому типу секретных соглашений и не заключать их в будущем. По факту хищений угля завели 22 уголовных дела и задержали ряд подозреваемых, в том числе бывшего исполнительного директора «Эрдэнэс Таван-Толгой». Всего под следствием находятся более 30 должностных лиц.

Массовые протесты в Монголии прекратились еще в конце декабря, однако активисты до сих собираются на площади небольшими группами по 10–20 человек, преимущественно днем и вечером. Листовки же «протестуют» круглосуточно: напоминают властям об обещаниях, которые они дали. «Необходим гражданский контроль, чтобы довести до конца расследование и привлечь к ответственности чиновников», — заявляют протестующие. Они полагают, что вскрытые нарушения могут быть только верхушкой айсберга, а высокопоставленные коррупционеры уйдут от ответственности.

Этого же опасается и бывший министр финансов Монголии Ганхуяг Чулуун. По его словам, объявляемые тендеры отдаются связанным компаниям и превышают рыночную цену в три-четыре раза. На таможне регистрируются пустые углевозы, а на самом деле огромное количество угля контрабандой вывозится на юг в рамках заговора, где создаются «свои» китайские компании.

«Мы поймали конец ниточки, в которой уголь отдается своим китайским компаниям по очень низкой цене, а затем продается по рыночной цене. Клубок нужно распутывать дальше», — пояснил Чулуун.

Политолог Маргарита Завадская называет события в Монголии типичными антикоррупционными антиолигархическими протестами, которые часто происходят в демократиях, особенно молодых. «Но называть Монголию “молодой демократией” не хочется, это звучит уничижительно, так как страна в плане демократизации уже перевыполнила план», — считает Завадская.

Феномен монгольской демократии

Монгольский режим политологи считают по-настоящему демократическим, в этом мнении сходятся и международные организации, занимающиеся мониторингом политических и гражданских свобод в разных странах мира. Международная неправительственная организация Freedom House в рейтинге глобальных свобод в 2022 году отнесла Монголию к свободным странам с рейтингом 84 из 100 возможных баллов. Это на один балл выше, чем в США, и гораздо выше, чем в России, которая получила только 16 из 100 баллов.

В рейтинге свободы слова международная неправительственная организация «Репортеры без границ» в 2022 году опустила показатель Монголии, переместив страну с 68-го на 90-е место. Однако, по мнению организации, Монголия продолжает оставаться либеральной демократией, соблюдающей принципы свободы слова и плюрализма мнений в СМИ. Для сравнения, Россия находится на 155 месте из 185, США на 45-м. В настоящее время в Монголии ни один журналист не сидит в тюрьме.

Монголия соответствует многим критериям демократии. Там проходят регулярные конкурентные выборы, большинство граждан страны имеет избирательные права, и самое главное — результаты выборов нельзя пересмотреть постфактум.

По форме правления Монголия — полупрезидентская республика, в которой законодательная власть принадлежит правительству и парламенту. Государство и кабинет министров сейчас возглавляют члены Монгольской народной партии (МНР) — последовательницы коммунистической Монгольской народно-революционной партии (МНРП). Большинство мест в парламенте — 65 из 76 — также занимает МНР. Именно она вместе с Демократической партией ведут реальную борьбу за власть, хотя всего в стране зарегистрировано почти два десятка партий. При этом высокую концентрацию власти в руках одной из партий не стоит рассматривать как признак авторитарного уклона. Как объяснил The Insider политолог, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге Григорий Голосов, это следствие политической динамики, характерной для молодых демократий. Зачастую по итогам выборов ситуация кардинально меняется, пояснил эксперт:

«Если говорить о композиции парламента, то в Монголии часто чередовалось сильное большинство от одной партии с сильным большинством другой партии, которая раньше была в оппозиции и не была значительно представлена в парламенте. Это в значительной степени было обусловлено избирательной системой».

История успешного транзита

Монголия исторически очень близка к другим государствам Центральной Азии, с которыми разделяет номадическое (или кочевое) прошлое. Но, в отличие от соседних стран региона – Казахстана, Кыргызстана, Узбекистана, Туркменистана и Таджикистана, — она никогда не входила в состав Советского Союза. Монголия провозгласила независимость в 1921 году, но попала под влияние СССР. В итоге политическая система в Монголии строилась по типу советской, разрешалась деятельность только одной партии — Монгольской народно-революционной (МНРП), тесно связанной с КПСС. Но юридическая независимость от СССР давала бóльшую автономность в управлении, что могло сыграть свою роль в последующем успешном демократическом транзите.

Демонстрации с призывами к демократическим реформам начались в Улан-Баторе в конце 1980-х годов на волне советской перестройки. Власти уступили и не стали применять силу для разгона протестующих. МНРП отошла от марксистско-ленинского вектора, изменила устав и структуру, отстранила целый ряд членов Политбюро и по сути превратилась в левую социал-демократическую силу. Прежняя элита во многом сохранила влияние, но уже работала в рамках демократической системы и по демократическим принципам.

В 1990 году в стране прошли выборы, на которых победила Монгольская народная партия — реформированная МНРП. Главной оппозиционной силой стали демократические партии, на основе которых в 2000 году появилась Демократическая народная партия, ставшая в настоящий момент главным конкурентом МНР. Кандидаты от демократической партии побеждали на президентских выборах в 2009, 2013, 2017 годах.

Предпосылки к демократии

Появление демократической системы в Монголии не стоит считать уникальным, утверждает политолог Григорий Голосов. Он поясняет, что если рассматривать азиатский регион шире, чем одну лишь Центральную Азию, то можно увидеть, что сравнительно недалеко находятся Южная Корея и Япония — успешные демократические государства.

Американский исследователь Стивен Фиш в статье, опубликованной в Journal of Democracy, назвал Монголию «демократией без предпосылок». По его мнению, страна находилась в условиях, более подходящих для возникновения автократического режима, и после развала СССР ничто не предвещало возникновения там демократической системы. С этой точки зрения Монголия — исключительный случай.

Маргарита Завадская считает появление демократии в Монголии уникальным для региона случаем демократического транзита. Процессы, которые там происходили, по ее мнению, более характерны для восточноевропейского региона:

«Там всё происходило примерно так же, как в Центральной и Восточной Европе до какого-то момента. Была демократическая партия, которая выиграла выборы у старой, номенклатурной коммунистической Народно-революционной партии Монголии (МНРП). Затем снова пришла старая партия, но уже в новом виде. Похожие процессы с чередованием партий были в Чехии и в Польше до начала нулевых примерно. В Монголии это продолжается до сих пор, что довольно интересно».

По мнению Завадской, есть некоторая комбинация факторов, которая помешала Монголии стать авторитарным прокси-государством. Например, способность местных политиков договариваться могла стать одной из предпосылок к успешному появлению демократии и продолжает способствовать устойчивости этой системы, уберегая страну от скатывания в авторитаризм, считает политолог:

«В нулевые впервые было сформировано коалиционное правительство между двумя непримиримыми, казалось бы, партиями. Это все признаки того, что политические акторы способны договариваться без применения насилия, без захвата власти и без нарушения процедуры».

Помимо способности элит договариваться, одной из причин, почему в Монголии, в отличие от крупных соседей, установилась и сохраняется демократическая система — отсутствие ресурсов для полноценного авторитарного контроля над всей территорией и над всеми политическими агентами. Чем более авторитарна власть, тем больше ресурсов, в первую очередь силовых, требуется для ее поддержания, объясняет Завадская:

«Отсутствие так называемого state capacity, мощной инфраструктурной власти, и оказалось причиной того, что в Монголии не сформировалось единого актора — группы олигархов или силовиков, которые смогли бы стянуть на себя все ресурсы и установить пресловутую вертикаль власти, как это случилось, например, в России».

Еще одной причиной успеха демократии в Монголии можно назвать отсутствие масштабного исторического опыта применения насилия к собственному народу и неприятие репрессий в качестве метода управления. Как отмечает Маргарита Завадская, репрессии против буддийского духовенства и интеллигенции, которые проходили в Монголии в 1930-е годы параллельно с большим террором в СССР, были организованы советским руководством и отдавались «на аутсорс». Государственная внутренняя охрана Монголии строилась по образу и подобию ВЧК-ОГПУ, а в первые годы почти половину кадров составляли советские чекисты. Именно они по большей части занимались репрессиями, так как местные лидеры отказывались применять насилие.

«Непослушных людей со своим видением, борцов за независимость до 1911 года вешали в Пекине, после 1921 года расстреливали в Москве», — рассказывает монгольский писатель и журналист Баасансурэн Тугалхуугийн. Репрессии того периода в современной Монголии стали олицетворением советского тоталитаризма и «прививкой» от автократии.

Почему демократия в Монголии ослабевает

Коррупция в Монголии остается одной из самых больших угроз для демократического развития. По индексу восприятия коррупции страна держит 35-е место (чем выше значение, тем менее коррумпированным считается государство). За последнее десятилетие даже наметился тренд на ее незначительное снижение. Вместе с тем, монгольские власти используют борьбу с коррупцией для закручивания гаек, чем ослабляют демократические институты, считают критики действующей власти.

Так, в 2019 году президент Монголии под предлогом борьбы с коррупцией инициировал поправки, усиливающие контроль исполнительной власти над судебной. Благодаря им Совет национальной безопасности, в который входят президент, премьер-министр и спикер парламента, может досрочно увольнять судей и глав агентств по борьбе с коррупцией. Вскоре после принятия поправок в стране были отправлены в отставку руководители антикоррупционного агентства, в числе которых были кураторы расследования, в котором упоминался президент.

«Четыре предыдущих президента протаскивали в судьи своих людей по принципу лояльности, как итог — практически развалили судебную систему», — рассказывает журналист Жаргалсайхан Дамбадаржаа. Он считает, что разницы между законодательной, исполнительной и судебной властями постепенно размываются. Примерно четверть законодателей Монголии являются одновременно представителями исполнительной власти, занимая посты в правительстве, пишет Дамбадаржаа. По его мнению, в двухпалатных парламентах с сотнями депутатов это приемлемо, однако в небольшом парламенте Монголии с 76 депутатами такая ситуация создает конфликт интересов, и разделение властей перестает работать.

Также в Монголии несколько лет обсуждали законопроект, усиливающий контроль за НПО и НКО, которые занимаются защитой общественных интересов и контролем деятельности государственных органов.

«Я боюсь, что в Монголии происходит процесс сокращения пространства для гражданского общества, — объясняет специалист по развитию и исполнительный директор монгольской НПО Oyu Tolgoi Watch Сукгерел Дугерсурен. — Налоговое законодательство, требования по социальному обеспечению и финансовой отчетности, а также регистрационные процедуры используются, чтобы затруднить работу НПО. Мы слышим один и тот же нарратив об “организациях с иностранным финансированием”, которые вмешиваются в политику страны».

Еще одна проблема — отсутствие у гражданского общества Монголии законных рычагов, чтобы повлиять на работу компаний, добывающих природные ресурсы, и надзорных органов, которые должны их контролировать. Это одна из причин частых протестов экоактивистов Монголии. Из-за добычи угля в Улан-Баторе зимой появляется густой смог — компании ведут работу с нарушением регламента.

Китай — Монголия — Россия

Географическое положение Монголии между Китаем и Россией срабатывает как система сдержек и противовесов, в которой страна «обречена» на нейтралитет. Попытки КНР вмешаться в политическую систему Монголии вряд ли будут успешны, так как монголы слишком настороженно относятся к властям КНР, несмотря на тесные экономические связи, считает Голосов:

«Монголия очень долго боролась за независимость от Китая, в 1945 году ее признали (другие государства) по итогам референдума, который прошел по настоянию СССР. Монголия об этом очень хорошо помнит, политической зависимости от Китая они боятся. И даже крепкие экономические связи с КНР не смогут устранить этого отношения».

Россия, которая оказалась в международной изоляции и нуждается в новых рынках и союзниках, может попробовать воспользоваться политической нестабильностью и попытаться привести к власти лояльных политиков в Монголии. О том, что Москва вспомнила об Улан-Баторе, говорят участившиеся визиты российских чиновников и политиков. Делегация депутатов Госдумы прибыла в столицу Монголии 19 января, а в июле там же глава российского МИДа Сергей Лавров встречался с президентом Ухнаагийном Хурэлсухом. «Это был дипломатическо-символический визит. Тем не менее, Монголия голосовала нейтрально, когда речь шла об одобрении санкций, то есть повела себя крайне осторожно», — рассказывает Маргарита Завадская.

Судя по опросам, большая часть граждан Монголии действительно негативно отнеслась к агрессии России в Украине. Это еще один фактор, который осложнит Кремлю политику в регионе. В Монголии многие шокированы тем, что нападению подверглась небольшая (по сравнению с Россией) соседская страна, и это произошло после длительного соседства с СССР. «В то же время многие не хотят ругаться с Россией, потому что понимают, что в этом конфликте Монголия не устоит, будучи слишком маленькой и слабой страной», — рассказывает Маргарита Завадская.

Особняком для монголов стоят отношения с приграничной Бурятией, жители которой говорят на схожем языке и воспринимаются монголами как исторически родственный народ, с которым существуют плотные культурные, экономические и религиозные связи. В понимании многих монголов отношения с Россией — это, прежде всего, отношения не с Кремлем, а с родственным монгольским меньшинством, живущим на территории России, объясняет Завадская.

Бежавшие в Монголию от мобилизации жители Бурятии рассказывают об усилении активности российских разведчиков и агентов ФСБ в Монголии. По данным источников The Insider, силовики заняты работой со сбежавшими от призыва россиянами, а не влиянием на монгольские политические элиты. Но предположить, что агенты российской разведки могут работать и над другими вопросами, несложно: не далее как в июне 2021 года Верховный суд Монголии утвердил наказание двум таким агентам. Сотрудники монгольского ГРУ передавали секретные данные в российское посольство в Улан-Баторе. Оба получили по 14 лет лишения свободы. Обошлось без высылки дипломатов, как это было во время шпионских скандалов в других странах. Учитывая всё это, определенные основания для опасений у монголов явно могут быть.

Будущее монгольской демократии

Волнения вокруг угля могут закончиться сменой формы правления. Премьер Монголии Лувсаннамсрайн Оюун-Эрдэнэ предложил перейти от полупрезидентской формы правления к классической парламентской республике. Он сообщил о подготовке к проведению конституционной реформы. По его словам, Конституция, принятая в 1992 году, выполнила свою роль для мирного перехода к демократии и создания гуманного гражданского общества, а теперь настало время переписать основной закон или внести определенные поправки. Анастасия Цеденбал, историк-востоковед, член Общества друзей Монголии и внучка Юмжагийна Цеденбала — руководителя Монголии с 1952 по 1984 год, называла одним из недостатков системы симбиоз законодательной и исполнительной властей. Вероятно, будет реформирован именно этот аспект, считает Цеденбал:

«Правительство формируется из членов самого парламента. Получается такой плотный симбиоз законодательной и исполнительной властей. Это неидеальный вариант системы сдержек и противовесов. Я думаю, в будущем такая структура будет реформирована».

Опрошенные The Insider политологи сходятся во мнении, что предпосылок к автократизации власти в Монголии не наблюдается. Действия и требования протестующих принимаются во внимание, конституционные права не нарушались, объяснил Григорий Голосов:

«Власти могут интерпретировать свои действия как направленные на поддержание правопорядка, но фактически начать нарушать конституционные права. В Монголии правительство не перешло эту грань».