Мнения
Бывший заместитель помощника министра обороны США по России, Украине, и Евразии Майкл Карпентер пишет в Foreign Policy о шести политических шагах, которые могли бы помочь разрешению украинского кризиса. The Insider предлагает полный перевод статьи.
Пока американцы задаются вопросом о том, насколько значительную роль в президентских выборах 2016 года сыграло российское вмешательство и вступил ли избирательный штаб Дональда Трампа в сделку с российским государством, российские солдаты продолжают убивать украинцев в Донбассе. Конфликт между Россией и Украиной, который продолжается уже три года и унес десять тысяч жизней, почти не привлекает внимания американской прессы, если дело не касается Трампа. Но даже если гибель людей в Донбассе становится привычным делом, а американцев интересует в основном вмешательство России в дела их собственной страны, что вообще-то правильно, США не могут позволить себе упустить из виду продолжающуюся кремлевскую военно-политическую кампанию, направленную на дестабилизацию Украины и установление в Киеве пророссийского режима. Министр иностранных дел Украины Павел Климкин на прошлой неделе проинформировал госсекретаря Рекса Тиллерсона о новых аспектах этой кампании.
Существует прямая связь между российской агрессией в Украине и вмешательством в американские выборы. Усилия России с целью привести в Белый дом более приемлемую для нее фигуру нужны были отчасти для того, чтобы новая американская администрация отказалась от поддержки Украины. Мне приходилось по служебным делам общаться с российским послом Сергеем Кисляком, и он был полностью сосредоточен на критике американской поддержки демократического движения в Киеве. Кисляк и другие российские чиновники утверждали, что падение клептократического режима Виктора Януковича угрожало важнейшим интересам России, а США надо держаться подальше от Украины.
Украина важна для США не потому, что у там них есть какие-то важные экономические или военные интересы. Дело в том, что нападение России на соседнее государство и попытка аннексии части его территории нарушают самые фундаментальные принципы международного порядка — уважение к суверенитету других стран и их территориальной целостности, нерушимость границ. Если эти принципы нарушены с применением грубой силы и такие действия остаются безнаказанными, это не только раздувает пламя российских территориальных амбиций на ее периферии, но и провоцирует втарны всего мира на применение силы в подобных реваншистских целях.
Именно по этим причинам профессионалы из служб безопасности в действующей американской администрации должны разработать последовательную стратегию поддержки суверенитета и территориальной целостности Украины. Для этого нужно прежде всего отрешиться от возможности того, что избирательный штаб Трампа в свое время договорился отдать Украину на растерзание России (даже несмотря на тот факт, что бывший руководитель штаба Пол Манафорт прежде работал на клептократический режим Януковича). Этой возможностью должен заниматься специальный независимый прокурор. А специалисты по национальной безопасности в Белом доме, Госдепартаменте и Пентагоне не могут позволить себе отвлекаться на эту проблему; они должны начать проводить политику, которая позволит заблокировать цели России в Украине. И для начала надо сконцентрироваться на шести проблемах.
1. Новая администрация должна продолжать усиливать украинскую оборону против российской агрессии. Начатая администрацией Обамы 335-миллионная программа обучения и предоставления техники вооруженным силам Украины — хорошая отправная точка для работы. Обучение украинских военных британскими, канадскими, литовскими и американскими вооруженными силами значительно повысило оборонные возможности Украины; благодаря полученным навыкам и оборудованию удалось отбить ряд атак, таких, как нападение на Авдеевку в конце января. Украинские войска потеряли несколько десятков человек, но отстояли Авдеевку, успешно отразив совместное наступление российских военных и сепаратистов. В то время с украинскими войсками на передовой работали американские инструкторы.
В дополнение к расширению программы обучения вплоть до проведения совместных учений (это будет качественным скачком по сравнению с теми усилиями, которые предпринимаются сейчас) новая администрация может также предоставить Украине оборонительное оружие и военную технику, в том числе проивотанковые ракеты и РЛС контрбатарейной борьбы с системами контроля огня, которые позволят украинским силам точно нацеливаться на вражескую артиллерию, ведущую по ним огонь. Большинство жертв в украинских войсках — это жертвы российских систем залпового огня, минометов и мобильной артиллерии. США и другие страны НАТО должны дать Украине средства защиты от этого смертоносного оружия, многие виды которого неизбирательно поражают не только солдат, но и гражданское население.
Хотя некоторые утверждают, что вооружение Украины спровоцирует Россию на эскалацию конфликта, оборонительное оружие не изменит баланс на полях сражений в пользу Украины, учитывая подавляющее превосходство России в огневой мощи. Но это затруднит объединенным российско-сепаратистским силам и сделает более дорогостоящим проведение атак и захват новых территорий, то есть операции, подобные той, которую они пытались осуществить в Авдеевке. Отказ НАТО вооружать Украину в большей степени, чем предоставление оборонительного оружия, провоцирует российский генштаб.
2. США должны непосредственно включиться в дипломатические усилия по разрешению конфликта. На ранних стадиях кризиса США и Евросоюз прямо участвовали в организации дискуссий с официальными представителями России и Украины. Однако в июне 2014 года, когда президент Франции Франсуа Олланд и канцлер Германии Ангела Меркель не пригласили президента Барака Обаму на встречу с президентами Владимиром Путиным и Петром Порошенко в Нормандии, сложилась так называемая «нормандская группа» — Франция, Германия, Украина и Россия. В отсутствие США лидеры группы в феврале 2015 года согласились подписать плохо продуманный Минский протокол, что повысило роль российских марионеток в переговорах и дало Москве повод заблокировать выполнение соглашений.
Дав марионеткам место за столом переговоров, где обсуждались способы выполнения договоренностей, в том числе предоставление ОБСЕ доступа ко всей территории Донбасса и отведение тяжелых вооружений, февральское соглашение 2015 года неявным образом переложило ответственность с Кремля на пророссийских сепаратистов Восточной Украины. Вполне предсказываемый результат этого — отсутствие прогресса в течение двух лет, прошедших после подписания Минского протокола. Москва уже отработала эту тактику на переговорах в Женеве после вторжения в Грузию в 2008 году. Кремль прекрасно понимает, что имитация переговоров служит продлению статус-кво, а привлечение местных марионеток перекладывает вину на них. США должны непосредственно вступить в переговоры, чтобы изменить эту тенденцию.
3. Разрешение конфликта невозможно без усиления давления на Россию. По-видимому, это непростая задача. Россия хочет контролировать правительство в Киеве, готова вести долгую игру и вкладывать в достижение этой цели большие средства. При том что санкции определенно нанесли удар по российской экономике, Москва, вероятно, рассчитывает, что со временем найдет европейского (или американского) лидера, которого с помощью правильных приманок удастся убедить отказаться от существующего консенсуса. Следовательно, чтобы усилить свои рычаги влияния, США должны иметь возможность усиливать и ослаблять санкции в зависимости от поведения России. Это трудно в случае с санкциями, требующими сотрудничества США и Евросоюза, так как в ЕС процесс принятия решений сложен и громоздок. При этом американские односторонние санкции против энергетического и военно-промышленного секторов будут неэффективны без европейской поддержки, так как европейские компании смогут просто перехватить контракты, от которых откажутся их американские конкуренты. Однако финансовыми санкциями управлять легче, и они меньше зависят от координации действий с ЕС. Сейчас США ввели «блокирующие санкции» — то есть санкции, блокирующие все финансовые транзакции компании, — только против одного российского банка, который даже не входит в 20 крупнейших финансовых учреждений России. Таким образом, американские односторонние финансовые санкции можно рассматривать как инструмент для стимуляции выполнения Минского протокола.
4. Временные горизонты нужно изменить. Сейчас Россия ведет долгую игру, оставляя военные варианты открытыми и экспериментируя с политической подрывной тактикой, в которой использует в качестве инструментов коррупцию и олигархов. Санкции и дешевая нефть нанесли удар по российской экономике, но эффект от них постепенный и кумулятивный; этого достаточно, чтобы Россия стала более взвешенно принимать решения о своих следующих шагах, но недостаточно, чтобы она поставила под вопрос свою миссию в целом. Поэтому администрация должна совместно с Францией и Германией разработать детальную «дорожную карту» по выполнению Минского протокола, очень конкретно оговорив шаги, которые следует предпринять, и их последовательность.
Хотя Минские соглашения, подписанные в сентябре 2014 и феврале 2015 годов, далеки от совершенства, их ключевые условия — это путь к восстановлению суверенитета Украины над Донбассом. Однако ключ к их успешному выполнению — в привязке минской «дорожной карты» к конкретному временному графику. Западные лидеры должны, к примеру, настаивать на отводе российских сил от линии соприкосновения к определенной дате. Сейчас дата выполнения этого требования не установлена, и силы обеих сторон — и объединенные российско-сепаратистские, и украинские — остаются на передовой; есть места, где их разделяет меньше ста метров. После того как вооруженные силы отойдут от линии соприкосновения, специальная мониторинговая миссия ОБСЕ должна будет получить мандат на постоянную круглосуточную проверку вывода тяжелых вооружений из запретных зон — также к определенной дате. Сейчас не сущетсвует временных рамок для вывода тяжелых вооружений, а миссия ОБСЕ ведет наблюдения только в дневное время, что вряд ли может обеспечить устойчивую демилитаризацию. При установлении жесткого графика выполнения Минских соглашений нужно предусмотреть меры на случай несоблюдения Москвой этого графика — в основном усиление санкций. Сейчас отсутствие каких-либо жестких сроков и последствий в случае их несоблюдения привело к консервации статус-кво и провоцирует попытки Москвы продержаться дольше, чем Запад. В конце концов, Путин уже 17 лет у власти, а западные лидеры приходят и уходят. Возможно, он думает, что если продержится еще немного, то западный консенсус в отношении санкций наконец развалится.
5. Новая администрация должна продолжать инвестировать в успешное развитие Украины. Администрация Обамы уделяла Украине исключительное внимание; вице-президент Джо Байден регулярно контактировал с украинским руководством. Также администрация Обамы установила условия своей поддержки, чтобы заставить украинских лидеров провести трудные, но необходимые реформы. Худшее, новая администрация может сделать с Украиной, если не считать открытую продажу ее России, — это невмешательство. Хотя в Украине живое, энергичное гражданское общество и сильные реформаторские кадры в правительстве и парламенте, там немало рудиментов «старой системы», извлекающих прибыль из глубоко укоренившейся коррупции. Под давлением США были созданы мощные институты для борьбы с коррупцией, в том числе Национальное Антикоррупционное бюро и Национальное агентство по предотвращению коррупции. Но судебная власть слаба, а коррупционные сети внутри бюрократии ведут войну против новых институтов, справедливо понимая, что те способны изменить всю систему. Только скоординированное давление и мониторинг со стороны Запада могут гарантировать, что украинские законные институты постепенно выполнят свою задачу.
6. Новая администрация должна добиться большей поддержки демократического развития в Украине со стороны Европы. Сейчас европейские страны просто не оказывают на Украину такого влияния и не выставляют таких условий, как США и МВФ. Возможно, Европа больше всех выиграет от успеха Украины и больше всех проиграет в случае ее провала, поэтому она не должна сохранять эту странную пассивность. Европейские послы в Киеве, которые пока только посылают телеграммы в свои столицы и говорят о том, что нужно сделать для поддержки реформ, должны выйти за пределы комфортной зоны. Конечно, за последние несколько лет Украина сделала огромные шаги вперед. Но дальнейшее движение по этому пути требует активного и скоординированного участия американских и европейских лидеров, чтобы гарантировать продолжение реформ в Украине, развитие ее демократических институтов, усиление способностей защищать свой суверенитет и территориальную целостность.
Ради будущей европейской безопасности и либерального миропорядка международное сообщество должно гарантировать, что десятилетие спустя российские лидеры сочтут оккупацию Украины стратегической ошибкой, которая необратимо поставила Украину на путь интеграции с западом и либеральной демократии.