Мнения
Во вторник, 28 апреля, Владимир Путин провел очередное совещание с губернаторами, посвященное карантину и борьбе с пандемией коронавируса. Руководитель Центра политико-географических исследований Николай Петров объясняет, почему эксперимент с внезапной федерализацией на время эпидемии провалился и как Путин пытается уйти от ответственности, спрятавшись в своем «аквариуме» и управляя страной по телесвязи.
Путин начал свое правление с усиления контроля за регионами. Его первый масштабный проект, так называемая федеральная реформа, стал началом демонтажа федерализма, который в 90-е годы в России худо-бедно развивался, но не успел достаточно укрепиться. В течение всего своего президентства Путин целенаправленно демонтировал самостоятельное местное самоуправление. Вместо этого была выстроена система управления из единого центра с жестко субординированными ведомственно-корпоративными вертикалями и ослабленным горизонтальным взаимодействием. Региональные лидеры, как и представительство региональных интересов в центре, оказались существенно ослаблены, а с принятием в 2004 году «Бесланского пакета» их и вовсе стали назначать в Кремле. Центр забирал у регионов нравящиеся ему полномочия и шаг за шагом лишал самостоятельности в финансовой сфере. Те деньги, что Москва сейчас переводит в регионы, разрешено тратить только на четко определенные нужды и под жестким финансовым контролем со стороны центра.
Помимо измерения институционального, есть еще измерение персональное. За последние пару лет Кремль радикально и зачастую весьма жестко, с посадками, обновил губернаторский корпус практически на три четверти. Главами регионов во многих случаях были назначены молодые бюрократы-карьеристы из различных министерств и ведомств, включая личных охранников и порученцев президента. При этом предполагалось, что регионы — это просто территориальные подразделения гигантской корпорации, и что менеджеры, стоящие во главе таких подразделений, взаимозаменяемы. Эта модель, в рамках которой управленец, «поставленный на регион», рассматривался как техническое звено, винтик большой машины, с самого начала была очень неэффективной. Впрочем, в мирное время это было не особенно заметно.
Сейчас, в разгар тройного кризиса — эпидемии, обвала экономики и политической трансформации, — страна оказалась фактически в ситуации военного времени, когда от губернаторов требуется быть лидерами регионов, а не просто передаточными звеньями. А когорта новых назначенцев к этому абсолютно неспособна — их не под это отбирали. Это люди в большинстве своем чужие для регионов, куда их направили. Да и сидят на своих постах они совсем недавно. До коронавируса многие из них ездили туда, в лучшем случае, на рабочую неделю — как говорили раньше, вахтовиками. Они в принципе неспособны ни самостоятельно принимать решения в ситуации, когда от них этого ждут, ни мобилизовать местную элиту на их выполнение. Они движимы не интересами региона, а стремлением наилучшим образом проявить себя в глазах Кремля и побыстрее перейти на следующую ступень карьерной лестницы.
От губернаторов внезапно потребовали быть лидерами регионов, а новые назначенцы к этому абсолютно неспособны
Более того, консолидация региональной элиты во многих случаях сегодня просто невозможна, поскольку Кремль много лет целенаправленно прикладывал усилия, чтобы подавить даже намек на персональную и институциональную самостоятельность, разделить элиты на федералов и собственно регионалов, применяя жесткие репрессии в отношении последних. В России почти не осталось мэров столичных городов, которые бы избирались гражданами, были бы авторитетными фигурами и могли бы возглавить необходимую сейчас работу. Крайне мало сильных и дееспособных фигур и среди спикеров законодательных собраний. А сегодняшние губернаторы — это представители центра в регионе, а не наоборот, как раньше. Их поставили, чтобы они четко ретранслировали вниз команды, получаемые из Москвы.
Сегодня неожиданно эти губернаторы-трансляторы получили совсем другую вводную — «рулите сами». Им подкинули денег и дали команду любой ценой деньги освоить, развернуть определенное Москвой количество коек, обеспечить ИВЛ и СИЗ, не допустить паники. И они стараются все это сделать, о чем под камеры бодро рапортуют президенту. Только с кризисной ситуацией, когда на них свалилась тяжелейшая ответственность за жизни людей, они не в состоянии справиться.
Картина в своей перспективе открывается ужасающая. Правительство вроде бы активно действует, принимая в целом нужные, хотя и вряд ли достаточные меры. Но совсем недавно сформированный кабинет министров, в котором до сих пор идут назначения на посты уровня замминистра, не в состоянии работать в полной мере эффективно. Кажется, что у премьера Михаила Мишустина или у руководителя оперативного штаба Татьяны Голиковой есть все рычаги для управления страной в кризис. Но они пытаются управлять автомобилем, в котором плохо или совсем не работает коробка передач — руль крутится, а дальше ничего не происходит. Поэтому, с одной стороны, деньги, выделяемые на поддержку экономики и регионов в кризис, явно недостаточны, с другой — правительство все время сетует на то, что они не осваиваются.
Путин же спрятался. Он испугался, засел в своем «аквариуме» и делает вид, что управляет страной. Те селекторные совещания, которые он оттуда проводит, — абсолютно бутафорская вещь. Это пропагандистский трюк, когда десять губернаторов по очереди повторяют одно и то же: большое спасибо правительству и лично Владимиру Владимировичу Путину, деньги получили, больницы разворачиваем, к 28 апреля (дата, которую назначил Роспотребнадзор) выйдем на проектную мощность.
Путин испугался, засел в своем «аквариуме» и делает вид, что управляет страной
Из полутора десятков глав регионов, которые выступили на двух совещаниях у Путина, только один попытался серьезно обсудить проблемы своего региона, а не выставить себя в наилучшем свете. Это владимирский губернатор, член ЛДПР Владимир Сипягин. Его избрали в 2018 году вопреки желанию Кремля, и, видимо, первый заместитель руководителя Администрации президента Сергей Кириенко так и не смог выдрессировать его настолько, чтобы тот говорил «правильные» вещи. По словам Сипягина, «во Владимирской области число врачей-инфекционистов составляет 28% от потребности, врачей-реаниматологов — 53%, врачей-пульмонологов — 24%». Кроме того, врачам не хватает опыта работы, средств защиты и важных лекарственных препаратов. И тут, когда Путин столкнулся с реальной проблемой, он не смог ничего сказать по существу. «Вы затем там и сидите и работаете, чтобы преодолевать все трудности и объективного, и субъективного характера», — единственное, что мог посоветовать президент.
Сегодня на одном полюсе крайне немногочисленные губернаторы с опытом участия в публичной политике, будь то Сергей Собянин или тот же Владимир Сипягин, позволяющие себе жестко оценивать ситуацию и демонстрирующие заботу о гражданах. А на другом — те, кто в словах Путина, что в борьбе с эпидемией не стоит забывать об интересах экономики, прочитали призыв ставить последнюю во главу угла. Уже с 10 апреля они поспешили значительно смягчить карантинные меры и разрешить работу многих предприятий. И не случайно среди последних двое из троих — путинские генералы-порученцы, губернаторы Тульской и Ярославской областей Алексей Дюмин и Дмитрий Миронов.
Недавние индивидуальные встречи Путина с главами четырех регионов и вовсе выглядят как детский сад. Путин спрашивает губернаторов о проблемах, и когда они обращаются к нему с просьбой, говорит: подождите, я позвоню. И он действительно звонит: министру финансов Антону Силуанову, министру транспорта Евгению Дитриху или министру обороны Сергею Шойгу и говорит: у меня тут губернатор, надо решить проблему. Для чего нужно это шоу? Это демонстрация того, что власть бдит и все делает и что Путин — главное связующее звено между губернаторами, руководителями ведомств. Он дает деньги и распоряжения. Но этот же спектакль обнажает стиль управления страной. Это вовсе не «рефедерализация», о которой сегодня говорят некоторые эксперты. Это уход лидера — а по его вине и федеральной исполнительной власти — от ответственности за руководство страной, то есть от обеспечения того, чтобы все меры, нужные для борьбы с пандемией, работали и приносили эффект.
То, что делает Путин, — это не «рефедерализация», а уход лидера от ответственности за руководство страной
Сегодняшняя ситуация — это колоссальный тест всей системы управления на способность эффективно работать в кризис. И здесь невольно возникает несколько исторических параллелей. Сталин перед войной поменял всю военно-политическую элиту, пересажав и расстреляв старую. Но тогда система ценой колоссальных потерь, особенно в первое время войны, все-таки выжила на терпении и подвиге народа, а в армии и в тылу сформировалась новая дееспособная элита. Вирус, однако, — это не тот враг, с которым можно совладать терпением и подвигами.
Совсем другой краш-тест в 1998 году проходила ельцинская система. Тогда в результате экономического кризиса рухнуло доверие к Ельцину и правительству. Но и при недееспособности президента и правительства система не покатилась под откос, потому что выпавшую из рук Москвы власть подхватили дееспособные региональные элиты, потому что был сильный Совет Федерации, где сидели все главы регионов и спикеры законодательных собраний. При этом главами регионов были публичные политики калибра Минтимера Шаймиева или Юрия Лужкова, которые прошли сначала советскую, а потом и постсовесткую школу государственного управления, когда они сами командовали регионами — фактически как самостоятельными странами. Эти главы регионов проходили через горнило выборов и умели брать на себя ответственность. Они понимали, как разговаривать с людьми, могли их повести за собой, держать в кулаке и консолидировать региональную политическую элиту. Да, тогда еще было далеко до зрелого федерализма, но на региональном уровне страной руководили абсолютно самостоятельные и сильные лидеры, которые были способны в кризисной ситуации полностью взять на себя рычаги управления. Сегодня таких людей у нас три-четыре на всю страну.
Не случайно сейчас на общем фоне выделяются мэр Москвы Сергей Собянин и глава Чечни Рамзан Кадыров, которые, как к ним не относиться, берут на себя ответственность и демонстрируют самостоятельность. В глазах общества они по своей эффективности явно заслоняют Путина. Рабочая группа Собянина, который вынужден на уровне Москвы принимать все необходимые решения и взял на себя полноту ответственности, показала себя довольно эффективной. С той, однако, поправкой, что московская модель во многом не применима к другим регионам в силу отсутствия у них необходимых ресурсов.
Замечу, что Собянин оказался сейчас на виду неспроста. Он занимает свой пост мэра уже десять лет, а до этого руководил Тюменской областью, побеждал на конкурентных выборах. И, вполне возможно, где-то на местах есть и какие-то другие сильные самостоятельные лидеры, о которых мы пока не слышим.
По идее, сейчас главной задачей всей системы должна была стать борьба с кризисом. Но отдельные части государственной машины продолжают работать по тем же программам, которые были заданы им раньше. Продолжаются посадки региональной элиты: в Перми, Кирове, Кургане и других местах. Уму непостижимо, но в нынешней ситуации Следственный комитет раскручивает второе дело на уже посаженного на тринадцать лет бывшего губернатора Сахалина Александра Хорошавина.
В животном мире в такой ситуации происходит «водяное перемирие». Но не в России. Одни, вроде Сечина, как всегда, гребут под себя. Другие сажают, как всегда. Третьи, как всегда, заняты пропагандой. И на этом фоне создается впечатление, что так называемый Большой президент, который по новым поправкам к Конституции получил все мыслимые полномочия, вдруг исчез. Нет ни самого Путина, ни его администрации, ни Совбеза, ни МЧС, ни Минобороны. Эти могущественные ведомства, которые все последние годы получали гигантские денежные вливания, сегодня «решают вопросы» исключительно в своих корпоративных или личных интересах.
От своего параноидального стремления провести военный парад 9 мая Кремль отказался слишком поздно — когда 15 тысяч человек приехали из разных мест, помаршировали вместе, а потом повезли этот вирус домой. Однако Кремль по-прежнему не готов отказаться от идеи голосования по поводу обновленной Конституции, обсуждается возможность проведения голосования в июне или июле. Понятно, откуда спешка: чем дальше — тем меньше у граждан на фоне долговременного ухудшения ситуации будет оставаться желания играть в эти политические игры. Возможно, к середине лета эпидемия пойдет на спад. Но голосование же надо организовать, а, значит, региональные власти вместо того, чтобы заниматься эпидемией, должны направлять свои скудные ресурсы совсем в другую сторону.
Эксперты уже не первый год говорят о том, что наша система управления крайне неэффективна и становится все менее эффективной. Но только сейчас она столкнулась с очень серьезным кризисом, невыдуманным и неинспирированным ей же самой. Сегодня практически нежизнеспособная российская система государственного управления проходит через колоссальные испытания, усугубляемые не ко времени затеянными политическими трансформациями. Путин как будто пытался пролезть через щель в заборе и застрял: голова с одной стороны, ноги с другой. Процесс институциональных изменений оказался незаконченным, и пока не видно, как система может выйти из тупика. Она либо должна переродиться, но уже без Путина, либо остаться с ним и развалиться.
Система либо должна переродиться, но уже без Путина, либо остаться с ним и развалиться
У затеявшего обнуление президентских сроков Путина произошло обнуление всего: забыты все его достижения в прошлом, он снова должен начинать с нуля. Он оказался в ситуации, напоминающей 1999 год, только в роли проигравшей стороны. Тогда Евгений Примаков выступил с масштабной программой экономических преобразований, но после взрывов домов людям оказалось совсем не до этого — повестка радикально изменилась. И как когда-то взрывы обнулили Примакова, так сегодня коронавирус обнулил Путина и все, что за ним стояло. Если он хочет править до 2024 года и тем более после, ему надо доказать, что он способен это делать. Но вместо того, чтобы увидеть сильного, достойного доверия лидера, страна наблюдает на экранах телевизоров беспомощные ухищрения и обращения к народу, демонстрирующие недостаточную адекватность не только Путина, но и всей его команды.
Путинское Новоогарево превратилось в фигуральный Форос, и вместо того, чтобы спрятаться там на время, когда принимаются и реализуются малопопулярные решения, а потом триумфально вернуться, он уже на пути в политическое небытие.