Экономика
Европейские правительства, защищая граждан от экономических последствий пандемии, идут на смелые эксперименты с национальными экономиками, что вызывает пристальное внимание экспертов, гадающих, какой будет новая Европа после преодоления чрезвычайной ситуации. На днях СМИ распространили известие, что правительство Испании собирается ввести безусловный (универсальный) базовый доход, который сохранится и после преодоления пандемии. Ведущий научный сотрудник НИФИ Юрий Кузнецов объясняет, почему испанские нововведения являются полной противоположностью истинной концепции базового дохода, но маскируются под нее, чтобы получить политическую поддержку.
Что такое безусловный базовый доход
В последние годы сенсационные новости про безусловный базовый доход (ББД) возникают все чаще. Утверждается, что та или иная страна его уже ввела или вот-вот введет (либо, наоборот, что эксперимент отменяется). Эти сообщения распространяются через цепочку перепечаток и переводов, а в реальности все оказывается совсем не так. Но поскольку тема модная, все это повторяется из года в год.
Попробуем разобраться в испанском сюжете по доступным источникам. Но для начала выясним, о чем вообще идет речь, когда употребляется термин «безусловный (универсальный) базовый доход». Это не простая задача, так как разные люди понимают под этим разные, иногда радикально отличающиеся друг от друга системы социальных выплат; кроме того, его часто путают с другими концепциями — например, с «минимальным доходом». Простое чтение материалов на эту тему обычно оставляет впечатление полного хаоса. Однако некоторые исследователи все же попытались навести здесь кое-какой порядок. Одна из таких работ — недавно опубликованное исследование группы специалистов Всемирного банка Exploring Universal Basic Income, в котором, в частности, предложено удобное рабочее определение ББД. Авторы строят классификацию различных социальных выплат по трем параметрам:
— адресность/универсальность (предоставляются ли выплаты всем гражданам/жителям, или лишь некоторым социальным категориям, или в зависимости от нуждаемости);
— условность/безусловность (обязан или не обязан получатель выплаты предпринимать какие-либо действия — например, регулярно посещать службу занятости, принимать предложения о трудоустройстве, выполнять общественно-полезные работы);
— форма предоставления выплаты (денежная, натуральная или в виде неких сертификатов, талонов или ваучеров на получение товаров или услуг).
Согласно определению, данному в публикации Всемирного банка, ББД — это универсальная безусловная денежная социальная выплата (пособие). То есть его получают в денежной форме все граждане или жители страны без каких-либо дополнительных условий. В частности, ББД исключает проверку нуждаемости и занятости.
Именно универсальность и безусловность считаются главными преимуществами ББД как схемы социальных выплат. Это подчеркивают практически все его сторонники независимо от политической ориентации, хотя делают это по разным причинам. Для «правых», то есть более прорыночных авторов ББД, если заменить им часть или все существующие социальные выплаты, выступает средством сокращения гигантского бюрократического механизма социального государства. Кроме того, ББД стимулирует безработных к принятию предложений работодателей, ведь те, кто сейчас получает пособие по безработице, понимают, что лишатся выплат в случае выхода на работу, а при такой дилемме многие выбирают пособие (подробнее см. здесь). Более «левые», социально ориентированные авторы считают его способом уменьшить социальную стигматизацию экономически слабых групп и создать для них возможности самореализации.
Надо отметить, что и сторонники, и противники ББД встречаются во всех частях политического спектра. Однако среди «левых» встречаются те, кто предпочел бы ввести ББД не взамен других социальных пособий, а в дополнение к ним (именно такая схема была отвергнута на референдуме в Швейцарии в 2016 году). Это различие наводит на мысль, что кроме перечисленных выше «внутренних» характеристик той или иной схемы социальных выплат, рассмотренных в докладе Всемирного банка, надо учитывать и «внешние» характеристики предлагаемых мер — в частности, то, предлагается ли вводить ББД взамен или в дополнение к другим пособиям, за счет каких ресурсов предполагается его финансировать и т.д.
Что же происходит в Испании?
Итак, вооружившись этим понятийным аппаратом, попробуем разобраться в сообщениях из Испании. Вот что, к примеру, пишут на деловом портале Business Insider: «Министр экономики Надия Кальвиньо заявила в воскресенье утром вещательной компании La Sexta, что правительство планирует ввести денежные выплаты как часть широкого набора мер, призванных помочь людям восстановить свое экономическое положение. По ее словам, учреждаемый базовый доход «будет в основном направляться семьям, но при этом будет дифференцированным в зависимости от того, в каком положении они находятся». Кальвиньо не сообщила конкретной даты, с которой базовый доход начнет действовать в стране. Но она сказала, что правительство надеется, что он станет «постоянно действующим инструментом». Испанский англоязычный источник уточняет: «Цель состоит в том, чтобы эта мера «осталась в силе навсегда, чтобы она стала структурным инструментом, постоянным инструментом», добавив, что [базовый] доход будет сконцентрирован на помощи семьям, находящимся в трудном положении». Там же сообщается, со слов неназванного источника в правительстве, что выплата может составить 440 евро — правда, не уточняется, на семью или на человека.
Что все это может означать? Попробуем применить критерии из доклада Всемирного банка. Очевидно, что третий критерий выполняется — выплаты планируются в денежной форме. По поводу второго критерия — безусловности — пока ничего сказать нельзя: никакие дополнительные условия не упоминаются, но это не значит, что они не могут быть введены. А вот с универсальностью сразу возникают вопросы. Министр экономики прямо заявляет, что выплаты будут зависеть от экономического положения семей, а это значит, что пособие планируется как условное (адресное), а не безусловное. В принципе этого уже достаточно, чтобы заключить, что обсуждаемое (планируемое) пособие не является ББД.
Но и это еще не все. Если пособие будет направляться семьям (домохозяйствам), а не отдельным гражданам, то, в соответствии со сложившейся в развитых странах практикой, его величина будет зависеть от размера и состава семей. Как правило, такие пособия не пропорциональны размеру семьи: увеличение количества взрослых в домохозяйстве не приводит к пропорциональному увеличению пособия, а на детей выплачивается меньше, чем на взрослых. Такой подход имеет под собой экономические основания — эффект экономии от масштаба и объем реальных потребностей; отступление от этого принципа трактуется как нарушение принципа социальной справедливости. Нет никаких априорных оснований полагать, что новая выплата будет устроена по-другому.
Всего сказанного достаточно, чтобы утверждать: планируемое новое пособие не будет безусловным базовым доходом. Если исходить из официальных заявлений, то это будет просто новое адресное пособие семьям, основанное на проверке нуждаемости и, возможно, еще на каких-то параметрах или условиях.
Кроме того, отметим, что новое пособие планируется как дополнение к уже существующей разветвленной и дорогой системе социальных выплат в Испании (как и в других странах ЕС). А это значит, что после выхода из кризиса она только усложнится — у нее появится еще одна «ветвь», которая потребует дополнительных процедур социального контроля. Новое пособие не сможет решить ни одной из тех задач, ради которой сторонники ББД пропагандируют эту идею — оно не приведет ни к повышению эффективности аппарата социального государства (на что надеются «правые» сторонники ББД), ни к уменьшению социальной стигматизации (на что надеются «левые»).
По стопам Италии
В то же время возникает впечатление, что испанское правительство решило повторить трюк, проделанный два года назад правительством Италии.
Напомню, что победившая в 2018 году в Италии коалиция партий активно использовала лозунг «базового дохода» во время избирательной кампании. Фактически же с начала 2018 года была введена схема выплат под названием «гражданский доход», радикально отличающаяся от ББД в любом осмысленном понимании последнего. «Гражданский доход» зависит от фактического экономического положения семьи, а его получение обставлено дополнительными условиями. Он представляет собой доплату разницы между фактическим уровнем дохода гражданина и неким пороговым значением (780 евро для одиноко живущего взрослого). Пороговый уровень для семей в расчете на одного члена заметно ниже. Условием получения является отсутствие существенных сбережений и второго жилья. Кроме того, получатели должны 8 часов в неделю заниматься общественными работами или посещать курсы переобучения, а также обязаны согласиться на одну из трех предложенных службой занятости вакансий. Наконец, эта выплата является временной, и по истечении 18 месяцев получатель может повторно подать заявление по прошествии еще одного месяца. Такая схема социальных выплат ничего не имеет общего с ББД, но очень напоминает применяемый сегодня в регионах России «социальный контракт». Таким образом, в Италии под лозунгом ББД удалось «протащить» что-то совсем другое.
В Испании, похоже, задумано нечто подобное. Новое условное адресное пособие будет подано под видом «базового дохода», что обеспечит этой мере политическую поддержку по причине популярности этого словосочетания (можно сказать, «мема»). Нынешнее левопопулистское правительство страны, судя по всему, не упустит момента кризиса и использует его для реализации своих основных идей под теми или иными лозунгами, а уж как это будет называться — не очень важно.
Адресное пособие будет подано под видом «базового дохода», что обеспечит этой мере политическую поддержку
Однако есть и существенная разница с итальянской ситуацией. Напомню, что обе страны начиная с 2010 года перманентно находятся в группе риска в рамках еврозоны с точки зрения долгового бремени и бюджетной устойчивости. До начала нынешнего кризиса они постоянно находились по давлением органов управления Евросоюза и денежных властей еврозоны, принуждавших их к мерам бюджетной экономии и ограничению роста государственного долга. И это давление не было совсем уж безуспешным — например, отношение государственного долга Испании к ее ВВП с 2014 по 2018 год снизилось со 100,7% до 97,6%, то есть на 3 процентных пункта. В Италии, кстати, за тот же период этот показатель снизился всего на половину пункта — со 135,4% до 138,8%. В этих условиях сколь-нибудь щедрое расширение социальных выплат было политически маловероятным. Жесткие условия получения «гражданского дохода» вполне соответствуют той ситуации.
Но кризис, вызванный эпидемией COVID-19, а в еще большей степени мерами европейских государств по борьбе с ней, изменил все. Европейский центральный банк и органы управления Евросоюза заявили, что сделают все, чтобы смягчить его последствия. На практике это в первую очередь означает, что ЕЦБ теперь будет практически без ограничений скупать государственные облигации всех стран еврозоны, финансируя их бюджетные дефициты путем увеличения денежной базы (это часто называют неточным, но ярким выражением «печатание денег»).
В этих условиях у правительств стран еврозоны возникает потенциальная возможность для самых смелых экспериментов, связанных с раздуванием социальных расходов, — независимо от того, как будут называться конкретные меры, насколько они оправданы в ситуации текущего кризиса и каковы будут их более отдаленные последствия. Как гласит известный афоризм: нет ничего более постоянного, чем временное.