Переводы
Чрезмерная централизация власти в формирующихся авторитарных режимах в России и Китае в конечном счете неизбежно приведет к их ослаблению, пишут в Foreign Affairs эксперты Брукингского института Алина Полякова и Торри Тоссиг. The Insider предлагает полный перевод статьи.
Борьба сверхдержав вернулась на мировую арену. Россия и Китай — две сверхдержавы с автократическими правителями — активно проверяют международный порядок на прочность, а Запад, похоже, отступает. Президент России Владимир Путин, которого нисколько не смущают западные санкции, не только ведет в демократических странах Запада дезинформационную кампанию, вмешиваясь в важнейшие выборы, но и продолжает оккупировать Крым и Донбасс. Тем временем председатель КНР Си Цзиньпин демонстрирует военную силу Китая в Южно-Китайском море и его экономическую мощь по всей Латинской Америке, Африке и Азии. Оба государства стремятся влиять на демократические страны, применяя «острую силу» <это понятие определяют как систему диверсий, угроз и давления. — The Insider>. Видя рост российского и китайского проникновения, администрация Трампа приняла правильное решение назвать эти две страны противниками США в недавно опубликованных Национальной стратегии безопасности и Национальной оборонной стратегии. Впервые с 11 сентября 2001 года борьба сверхдержав, а не глобальный терроризм считается главным приоритетом для национальной безопасности США.
Эффективных способов ограничить растущие амбиции Путина и Си не видно. Но, возможно, оба лидера совершают стратегическую ошибку. Они ставят на карту будущее своих стран и перспективы всего мира, и делают ставку при этом только на себя самих. На протяжении своего правления и Путин, и Си последовательно консолидировали свой персональный контроль над системой власти. В краткосрочной перспективе это может работать как стабилизирующий механизм, но в долгосрочной может лишь обострить унаследованное внутреннее напряжение, которое в конце концов будет угрожать их собственному правлению. Перед Путиным и Си как автократами, долгое время возглавляющими большие страны, стоят похожие проблемы: обуздание жестокой конкуренции лояльных элит за близость к центру власти и преемственность и балансирование между глобальными амбициями и усиливающимся напряжением между центральным правительством и своенравными регионами. Так как обоим лидерам нужно все больше «побед», чтобы оправдать личный контроль в своих странах, они проводят все более рискованную и дерзкую внешнюю политику.
Даже при авторитарных режимах политическая лояльность — вещь непостоянная.
Сейчас, когда США обдумывают подход к этой новой эре политики сверхдержав, американским политикам нужно принять во внимание, как внутренняя напряженность, изначально присущая персоналистским системам, будет влиять на внешнеполитическую повестку дня Путина и Си.
Оружие вынуто из ножен
Автократам приходится быть хорошими менеджерами. Единоличный правитель в безопасности только тогда, когда окружен сетью лояльной элиты. Но даже при авторитарных режимах политическая лояльность — вещь непостоянная. Можно не сомневаться, что в марте Путин в очередной раз победит на выборах. Но настоящая конкуренция — это интриги внутри кремлевской элиты. Эти внутренние битвы, когда-то скрытые, во все большей степени попадают в общее поле зрения. Даже такие близкие союзники Путина, как глава «Роснефти» Игорь Сечин, принимают на себя политический риск, чтобы избавиться от потенциальных конкурентов. В ноябре 2016 года Сечин проделал сомнительную операцию, чтобы уличить во взяточничестве министра экономики Алексея Улюкаева. Есть признаки того, что контроль Путина над элитой, в частности, Сечиным, ослабевает. По некоторой информации, Путин просил Сечина дать показания в суде по делу Улюкаева, но Сечин отказался, тем самым публично нанеся удар российскому лидеру.
В ходе интенсификации московских дворцовых интриг перед мартовскими выборами Путину придется доказывать беспокойной колеблющейся элите, что он все еще избранный народом лидер. Чтобы подтвердить свой мандат, Путин, как сообщают, стремится к результату 70/70: получить 70% голосов при явке избирателей в 70%. То есть по меньшей мере Путину придется превзойти свой результат 2012 года — 64% голосов при 65-процентной явке. С учетом этого, скорее всего, не случайно, что выборы пройдут в годовщину аннексии Крыма — внешнеполитической азартной игры, которая принесла Путину рост популярности на 21%, самый резкий взлет в его карьере. Для сравнения, интервенция в Сирии дала ему лишь пятипроцентное увеличение рейтинга — с 83% до 88%. Путину придется оживлять свою базу поддержки, разжигая национал-популистские настроения, а пока единственной эффективной формулой, позволяющей добиться этой цели, оказалась внешняя агрессия.
В отличие от России, в Китае конкуренция элит происходит внутри однопартийной государственной системы. Но быстрая консолидация контроля Си Цзиньпином проверяет на прочность китайскую модель коллективного руководства. Си считают самым могущественным правителем Китая со времен Мао Цзэдуна. Он одновременно занимает все больше государственных должностей (сейчас — тринадцать), а кульминацией этого процесса стал XIX съезд КПК, когда в устав партии были включены «Мысли Си Цзиньпина». Более того, жесткая антикоррупционная кампания Си под лозунгом «бить и тигров, и мух» испытывает лояльность элиты. Хотя Си пришел на свою должность с мандатом очистки партийных рядов, он устроил среди кадров всех уровней такую прополку, что многие в партии не понимают, к кому он благосклонен, и не хотят это проверять. Самыми громкими стали дела бывших зампредов Центрального военного совета Сюя Цайхоу и Го Босюна, признанных виновными в коррупции в огромных размерах. История их падения служит напоминанием, что ни один пост в партии не гарантирует безопасности, а это, вероятно, принесет Си больше врагов, чем лояльных сторонников.
Путин неминуемо столкнется с усиливающимся недовольством в провинциях в сочетании с постоянной потребностью в дорогостоящих операциях за рубежом.
Новая китайская реальность показывает, что если Си поддержит поворот в политике — в сторону большей агрессивности или большей осторожности, — то его решение вряд ли встретит значительное сопротивление в верхних эшелонах китайского руководства. Это может дать китайским лидерам ложное чувство уверенности в своих возможностях внутри страны и привести к единомыслию, отсутствию оригинальных идей среди советников Си. Однако история показывает, что внешнеполитические стратегии, создаваемые в таких условиях, часто приводят к катастрофическим результатам.
Напряженность между центром и периферией
Крупные страны с авторитарными лидерами, стремящимися к централизованному контролю, неизбежно сталкиваются с внутренней напряженностью между центром и периферией. Так же, как и в случае с политическими структурами, управление финансами в России в высшей степени централизовано: доходы от нефтедобычи и налоги стекаются в Москву и оттуда распределяются по бедным ресурсами провинциям. В начале 2000–х, когда экономика благодаря высоким нефтяным ценам быстро росла, Кремлю удавалось поддерживать мир в 85 регионах России. Но в 2015 году цены на нефть обрушились и с тех пор остаются стабильно низкими, от чего страдает зависимый от углеводородов российский государственный бюджет. Западные санкции тоже забирают свою дань, и в результате в 2015 году ВВП России снизился на 1,5%.
В ситуации, когда государственная казна вместе с экономикой в целом похудела, Москва изрядно урезала содержание провинций, которые теперь начинают открыто бунтовать. Чувство обиды нарастает в богатой нефтью Сахалинской области, откуда Москва забирает все большую часть нефтяных доходов. Прошлой осенью приняли новый федеральный закон, по которому центру достанется 75% налогов и отчислений от прибыльного проекта «Сахалин-2». По действующему закону Москва получает всего 25%. Губернаторы и население на местах, чьи доходы уже оскудели, открыто выражают обиду, устраивая акции протеста. В то же время регионы, сталкивающиеся с дефицитом бюджета, жалуются, что получают из Москвы недостаточно средств, чтобы поддерживать основные службы и инфраструктуру. По всей России местные власти требуют большей автономии и большего контроля над своими бюджетами. Возможности Кремля успокаивать шторм и подавлять несогласие ограничены, так как ему самому нужно все больше денег, а его власть за пределами Москвы и Санкт-Петербурга не безгранична. Так как никакого экономического роста не видно, Путин неминуемо столкнется с «уловкой-22»: усиливающимся недовольством в провинциях в сочетании с постоянной потребностью наращивать народную поддержку с помощью дорогостоящих операций за рубежом.
Си Цзиньпину тоже приходится иметь дело с напряженностью между центром и периферией, хотя на протяжении всего его правления во всем Китае происходит подъем пылкого национализма и патриотизма. Трехчасовая речь Си на XIX съезде партии была полна националистической риторики. Он подтвердил свое обещание продвигать «великое омоложение китайской нации» и поклялся восстановить заслуженное место страны в мире. Перейдя на более крикливый тон, Си хвастался проектом возвращения Китаю островов в Южно-Китайском море как одним из своих величайших достижений. Но амбициозные внешние и внутренние планы Си стоят дорого. Ему приходится тратить значительные ресурсы на подавление самых неспокойных регионов Китая, в том числе Гонконга и Синьцзяна. Это должно гарантировать внутреннюю стабильность и предупредить всех граждан Китая о том, что лучше поддерживать «Китайскую мечту» Си.
Репрессии — дорогостоящий способ добиться от населения долгосрочной уступчивости.
В ноябре 2017 года Всекитайское собрание народных представителей потребовало, чтобы частично автономный Гонконг принял закон о государственном гимне, который объявил бы оскорбление или неуважение к гимну уголовным преступлением, наказываемым тюремным заключением. Вероятно, это реакция на дерзость протестующих в Гонконге, которые в последние годы ввели в обычай заглушать криками и шумом государственный гимн во время футбольных матчей. Гонконг некогда выглядел моделью будущего процветающего и открытого Китая, но теперь его способность противостоять авторитарной системе тает на глазах. На северо-западе Китая, в провинции Синьцзян, Си проводит драконовскую репрессивную политику по отношению к национальному меньшинству — уйгурам. Хотя Пекин утверждает, что эти меры направлены на борьбу с террористической угрозой, напряженность связана и с нарастающим среди местного населения чувством обиды на центральное руководство.
Внутренние разногласия ставят Коммунистическую партию Китая в трудное положение. С одной стороны, цель Си — увеличить свою внутреннюю легитимность с помощью нагнетания националистических настроений, с другой же, он стремится убедить настороженных соседей Китая в том, что его государство хочет лишь мира и сотрудничества. Заглядывая в будущее, можно предположить, что если Си решит, что подавление внутренней нестабильности с помощью националистической пропаганды в стране и демонстраций силы в регионах ключевых интересов Китая, таких как Южно-Китайское море, важнее, чем умиротворение региональных политических субъектов, то стабильность, скорее всего, пострадает.
Стабильность, пока она не кончилась
Чем больше Путину и Си придется сталкиваться с внутренними раздорами среди элит и населения в целом, тем труднее будет противостоять их внешнеполитическим стратегиям. США понадобиться установить баланс между более агрессивным Китаем и волатильной Россией, преследующей свои собственные интересы в сфере безопасности. Хотя вызовы, которые представляют Путин и Си, будут проблемой для США в течение многих лет, непосредственно сейчас администрации Трампа следовало бы предпринять ряд специфических шагов, чтобы справиться с двумя соперничающими державами.
Похоже, интервенция Путина в Украине и Сирии застала Обаму врасплох и в результате его ответ был медленным и осторожным. Будущий российский интервенционизм потребует быстрого и решительного ответа. Хотя невозможно точно знать, где Путин увидит возможность нанести удар того или иного рода, администрация Трампа должна подготовить ответы на ряд вариантов возможной агрессии, будь то гибридная война против соседей России или продолжающиеся дезинформационные кампании на западе.Впрочем, в долгосрочной перспективе главный вызов для США представляют глобальные амбиции Си. На стороне Китая время; его военная и экономическая сила растет быстрее, чем американская. Поэтому администрация Трампа должна пользоваться своими нынешними преимуществами. Это означает инвестиции в долгосрочные партнерские проекты и выстраивание новых отношений с государствами Индо-Тихоокеанского региона, чтобы уменьшить стимулы для китайской агрессии.
В конце концов консолидация контроля Путиным и Си сделает их лично ответственными за успехи и промахи их государств. Все замкнется на них. На растущее экономическое и политическое давление они, скорее всего, ответят стремлением к большему контролю внутри своих стран и более рискованными операциями за рубежом. Во внутренней политике это будет означать более жесткие меры, призванные заглушить голоса оппозиции, нейтрализовать политическую конкуренцию и ограничить доступ к информации. Но репрессии — дорогостоящий способ добиться от населения долгосрочной уступчивости. Возможно, Путин и Си посчитают, что легче увеличить свою легитимность, представив свои режимы как «защитников народа» от злонамеренных иностранцев, а этом будет означать необходимость агрессивной тактики за рубежом, даже если эти импульсы только углубят трещины в их режимах. Путин и Си могут казаться самыми могущественными диктаторами мира, но и к ним применима проверенная веками аксиома: авторитарные режимы стабильны до тех пор, пока не станут нестабильными.