7 мая в Москве пройдет очередная «инаугурация» Владимира Путина. Европейский парламент и Парламентская ассамблея Совета Европы приняли резолюции, призвавшие государства не считать Путина легитимным президентом России. В частности, Европейский парламент решил, что «так называемые президентские выборы в России были нелегитимны и недемократичны», призвав государства — члены Европейского союза и международное сообщество не признавать результаты президентских выборов. У стран Запада остается широкий набор инструментов, чтобы не просто понизить уровень дипломатических отношений с Кремлем, но и усилить нелегитимность российского лидера. Однако на деле страны редко решаются на полноценную изоляцию узурпаторских режимов.
Современное международное право отличается от внутригосударственных правовых систем. Не существует — и на настоящем этапе развития человечества не может существовать — не только мирового правительства, но и принимающего всеобщие законы глобального парламента. Основные субъекты международного права — государства — сами и создают подлежащие применению нормы международного права, выражая тем или иным образом (например, заключив многосторонний международный договор) согласие с ними.
Ни Генеральная ассамблея ООН, ни какой-либо другой надгосударственный орган международного сообщества не обладает законотворческими полномочиями. В этом смысле международное правотворчество горизонтально, а не иерархично, оно исходит из признания формального равенства существующих сейчас на планете более 190 государств (хотя их точное количество является предметом споров).
Не существует и международных правоохранительных органов, способных заставить государства подчиняться нормам международного права, а юрисдикция Международного суда — основного судебного органа ООН — зиждется на согласии сторон спора. Хотя и предпринимались попытки объективно определить понятие государства (например, в Конвенции Монтевидео 1933 года), на практике государство определяется через взаимное признание. То есть государство — это субъект, признанный в качестве такового другими государствами. Признание осуществляется через соответствующие дипломатические акты, а дипломатическая служба является частью исполнительной власти государства.
На практике государство определяется через взаимное признание
Например, о признании государства свидетельствуют такие практикуемые веками акты, как направление посла, снабженного верительной грамотой от имени главы аккредитующего государства, которая подлежит публичному вручению главе государства пребывания (копия верительной грамоты, согласно дипломатической традиции, вручается министру иностранных дел государства пребывания). Из признания другого государства равным себе вытекают дипломатические иммунитеты, иммунитет главы государства, главы правительства и министра иностранных дел, иммунитет имущества иностранного государства.
Согласно классической международно-правовой традиции, нужно различать признание государства и признание правительства. С одной стороны, если ты признал иностранное государство, то автоматически признаешь и его правительство, тогда как формирование этого правительства не твое дело — оно происходит согласно внутренним конституционным правилам этого иностранного государства.
С другой стороны, международное право делает робкие попытки определить критерии, которым должно соответствовать любое правительство. Например, статья 21-я Всеобщей декларации прав человека провозгласила, что «воля народа должна быть основой власти правительства», а статья 25-я Международного пакта о гражданских и политических правах (в котором участвует Российская Федерация и который, согласно общепризнанной точке зрения, невозможно денонсировать, то есть выйти из него) закрепляет право каждого гражданина «без какой бы то ни было дискриминации… голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей».
Поэтому возникает вопрос: как быть с правительством государства, не отвечающим этим критериям и попросту узурпировавшим власть в своей стране? Неужели международное право совершенно безразлично к тому, каким образом пришло к власти правительство того или иного признанного государства? Нет, это не совсем так, хотя порядка и определенности в этой сфере, откровенно говоря, мало.
Чаще правительство не признается, если оно приходит к власти в результате свержения законного руководства страны путем переворота. В качестве примера из отечественной истории можно привести путч ГКЧП в августе 1991 года. Важно отметить, что в те три дня, когда было еще непонятно, сможет ли ГКЧП действительно захватить власть, представители иностранных посольств в Москве в первую очередь поддерживали контакты с администрацией Бориса Ельцина, открыто выступившей против путча. Можно смело сказать, что путч международного признания не получил. Но вот сохранялось бы такое положение вещей, если бы путчистам удалось сломить сопротивление Ельцина в Москве и овладеть контролем над страной?
Другой пример — талибы, захватившие власть в Афганистане летом 2021 года и не утрудившие себя проведением каких бы то ни было электоральных процедур. С одной стороны, правительство талибов сложно считать получившим международное признание. А с другой — иностранные посольства, оставшиеся в Кабуле (в том числе и российское), не слишком стесняются контактов с «официальными» представителями талибской администрации.
Иностранные посольства, оставшиеся в Кабуле (в том числе и российское), не слишком стесняются контактов с «официальными» представителями талибской администрации
Особенно часто военные перевороты происходят в африканских странах. На уровне Африканского союза был даже принят специальный международный договор — Африканская хартия демократии, выборов и управления, в которой отражена позиция африканских государств, состоящая в непризнании правительств, которые пришли к власти с нарушением конституционного порядка, например в результате военного переворота. На практике соблюдать этот принцип получается не очень.
В прошлом году именно военный переворот сменил правительство в Нигере, и никакая Африканская хартия не стала препятствием к тому, чтобы иностранные государства фактически установили контакты с новой властью, по сути удерживающей в заложниках демократически избранного президента Мохамеда Базума. И Нигер — далеко не единственный пример.
Если вчитаться в упомянутую выше Африканскую хартию, то ее статья 23 приравнивает к неконституционному и не подлежащему признанию и действующее правительство, в случае если оно не уступило власть партии или кандидату, победившим на свободных, честных и регулярных выборах, либо изменило конституцию «в нарушение демократических принципов управления», чтобы остаться у власти. А вот это уже наш случай — достаточно вспомнить «конституционные поправки» 2020 года.
Наверное, наиболее близкий и понятный прецедент — Беларусь после президентских выборов лета 2020 года. В отличие от российской ситуации, было понятно, что избранным президентом вместо узурпатора-инкумбента стала Светлана Тихановская. Действующий в Вильнюсе офис Тихановской обладает чертами альтернативного правительства Беларуси. С ним взаимодействуют дипломатические представители иностранных государств, некоторые из них аккредитованы в Вильнюсе специально с этой целью, офис Тихановской в качестве представителя белорусов общается с органами власти иностранных государств, действует контактная группа с Советом Европы и так далее.
В Беларуси было понятно, что избранным президентом вместо узурпатора стала Светлана Тихановская
В отличие от Беларуси, в России нет альтернативного Путину президента, что серьезным образом меняет ситуацию. Тем не менее определенные шаги, направленные на непризнание путинской администрации, предприняты. Мало кто знает, что с началом широкомасштабной войны в феврале 2022 года дипломатические отношения с Россией прервала не только Украина: аналогичный шаг совершила Микронезия.
Некоторые государства, не разрывая отношений, закрыли свои посольства в Москве (например, Исландия) либо снизили уровень глав дипломатических представительств до временных поверенных в делах (например, Литва). Это были символические, но достаточно важные ответные шаги на агрессию против Украины: отсутствие посла означает отсутствие необходимости принимать подписанную Путиным верительную грамоту и адресовать ему свою.
Вместе с тем некоторые европейские государства уже после февраля 2022 года приняли назначенных Путиным послов или направили своих послов в Москву. Особо примечательна опубликованная российским посольством фотография с церемонии, состоявшейся в начале этого года в королевском дворце в Гааге.
На снимке чрезвычайный и полномочный посол РФ Владимир Тарабрин вручает королю Нидерландов Виллему-Александру верительную грамоту, подписанную человеком, ордер на арест которого в марте 2023 года выдал расположенный в Гааге Международный уголовный суд. Фотосессия запечатлела не только формальную процедуру и рукопожатие посла и короля, но также их непринужденную беседу, во время которой Его Величество широко улыбался облаченному в мундир путинскому посланнику.
Чрезвычайный и полномочный посол РФ Владимир Тарабрин вручает королю Нидерландов Виллему-Александру верительную грамоту
Нужно понимать, что ни Европарламент, ни ПАСЕ не определяют внешнюю политику европейских государств. Они лишь призвали власти государств сделать из событий марта 2024 года соответствующие выводы. Посмотрим, будут ли услышаны эти призывы. Интересно, что в той же резолюции ЕП призвал «российские власти» обеспечить консульский доступ к тем политическим заключенным, которые обладают двойным гражданством (например, к Владимиру Кара-Мурзе, который, как известно, является британским подданным). Какие еще российские власти, как не назначенные Путиным, будут обеспечивать этот консульский доступ — непонятно.
Что конкретно могут сделать европейские государства? Во-первых, важны символические шаги. Например, федеральные канцлер и президент Германии, вопреки обычной дипломатической практике, отказались поздравлять Путина с победой на выборах. Точно так же можно перестать с улыбкой жать друг другу руки и делать совместные фотосессии — это мелочь, но с точки зрения дипломатических ритуалов мелочь важная.
Во-вторых, что более существенно, европейские государства могут перестать общаться с Кремлем в ежедневном режиме по широкому кругу направлений межправительственного сотрудничества. Например, можно отказать Москве в оказании международной правовой помощи по уголовным и гражданским делам.
По сей день некоторые страны Евросоюза продолжают выдавать россиян в Москву, а Европейская конвенция о выдаче 1957 года, несмотря на исключение России из Совета Европы, продолжает применяться, и Кремль не собирается ее денонсировать, так как заинтересован в том, чтобы запросы российской Генеральной прокуратуры рассматривались и удовлетворялись европейскими странами. Наконец, европейские страны могут снижать уровень дипломатических отношений и закрывать диппредставительства. Тут есть большой потенциал.
Например, в Брюсселе постоянное представительство РФ при Евросоюзе открыто и активно занимается антиевропейской пропагандой. Зачем и кому оно нужно в реалиях 2024 года и с учетом вышеприведенной позиции Европарламента? Мне сложно обосновать существование российского постпредства в Брюсселе чем-либо, кроме страха европейских бюрократов, что ответным шагом Кремля на его закрытие станет прекращение функционирования делегации Европейской комиссии в Москве. Возможно, закрытие этого европейского представительства по инициативе самого Брюсселя будет более соответствовать духу резолюции ЕП, чем продолжение его работы в текущих условиях.
Скорее всего, те или иные контакты официальных представителей стран свободного мира с Кремлем все же неизбежны, а это будет означать признание Путина. С другой стороны, это могут быть контакты афганского формата: да, де-факто это власти, мы не можем с ними не разговаривать, но мы не признаем их легитимность, так как она не основана на свободных выборах, отражающих волю общества.
Те или иные контакты официальных представителей стран свободного мира с Кремлем все же неизбежны
Нужно ли в этом случае приглашать представителей таких властей в королевские дворцы и делать с ними совместные фотографии на память? Насколько призывам из Европы последуют неевропейские государства? Дипломатия, как и международное право, — это в первую очередь практика. Практика в отношениях иностранных государств с Кремлем станет ясна очень скоро. Интересно, например, чьи именно послы будут замечены сегодня на путинской инаугурации.