Сегодня министр экономического развития Максим Решетников заявил, что объем господдержки граждан и бизнеса в условиях распространения коронавируса превысил 3 трлн рублей. Меры поддержки были озвучены еще в путинском выступлении 11 мая, в том числе они включают значительное снижение налогов для малых и средних предприятий из списка пострадавших отраслей. Все их фискальные платежи во втором квартале текущего года предлагается списать. Единственное исключение — НДС. И это очень показательно. НДС — налог, целиком зачисляемый в федеральный бюджет. А вот налоги на прибыль и имущество организаций, акцизы и платежи по упрощенной системе налогообложения — все они частично или полностью идут в регионы. Таким образом, соотношение финансовых ресурсов между центром и регионами снова изменится в пользу центра. Местные власти станут еще более зависимы от дотаций и трансфертов из Москвы.
Кто платит, тот и заказывает
Субсидирование регионов из центра идет опережающими темпами, согласно отчету об исполнении федерального бюджета за январь-апрель, за четыре месяца годовой план по суммарным расходам был выполнен на 31,5%, а по межбюджетным трансфертам — на 42,6%, иными словами, уступая в этом отношении только разделу «Здравоохранение».
Спросим: а разве это плохо? Федеральные власти помогают регионам, которым не хватает собственных доходов и которые теперь сами решают, насколько жесткими должны быть карантинные меры, и, возможно, в ряде случаев вынуждены выбирать между защитой от вируса и финансово-экономической стабильностью. Ответ на вопрос зависит от того, с чем сравнивать. Это неплохо, если сравнивать с вариантом, когда распределение налогов между уровнями власти такое же, как сейчас, но трансфертов и дотаций нет. И это плохо, если держать в уме, что стопроцентное сосредоточение НДС и нефтегазовой ренты в федеральном бюджете — не вечный закон природы, а всего лишь политическое решение, у которого есть альтернативы.
Нефтегазовые доходы, по закону о федеральном бюджете на 2020 год, должны составить 7,5 трлн рублей. К ним относятся НДПИ и экспортные пошлины на нефть и газ, а также экспортные пошлины на нефтепродукты и пара более мелких доходных статей. Их вклад в доходную бюджета — 38%. А в расходной части важным разделом являются межбюджетные трансферты — деньги, которые передаются в региональные бюджеты. Их совокупный размер 1 трлн рублей в год.
Возможно, было бы правильнее, если бы регионы не получали деньги от центра, а, наоборот, сначала забирали эти нефтегазовые 7,5 трлн себе, делили их пропорционально населению и потом 6,5 трлн на каких-то условиях передавали федеральному правительству? Или даже не передавали, а оставили себе, взяв и соответствующие расходные полномочия? А может быть, вообще отказались бы финансировать какие-то направления государственной деятельности, передав их частной инициативе?
То же самое относится и к НДС. Сейчас этот налог единый, сложный, федеральный и со ставкой 20%. Не раз, однако, выдвигались предложения полностью или частично заменить его более простыми региональными налогами с продаж со ставкой пониже. Это нормальная практика многих федеративных государств — США, Австралии, Канады. Децентрализация бюджетной системы для России очень важна, потому что без нее нельзя устранить один из важнейших пороков нашего государственного строя. Ведь пока деньги раздаются из центра на места, сверху вниз, и ответственность будет не у власти перед подданными, а наоборот.
Пока деньги раздаются сверху вниз, ответственность будет не у власти перед гражданами, а наоборот
Исторически в любой развитой стране парламент был местом, где правительство просит деньги у избранных представителей нации. В России же, наоборот, народные избранники просят деньги у правительства. Этот парадокс комментаторы отмечали еще в 1990-е годы. С тех пор все только усугубилось.
Иногда говорят, что ситуация не встанет с головы на ноги, пока в России нет высокого подоходного налога, который обязателен для всех и уплачивается гражданами непосредственно, а не через агента в лице работодателя. Однако в США до принятия в 1913 году Шестнадцатой поправки к Конституции такой налог вообще был запрещен. Да и сегодня средняя американская семья платит подоходный налог по ставке не более 13–14%. Тем не менее и разделение властей, и их подотчетность избирателям, и реальная автономия штатов практикуются у американцев еще с XVIII века.
Так что не в этом дело. Скорее уж корень зла в том, что большинство российских избирателей не знают и знать не хотят ни размера нефтегазовой ренты, ни других ключевых параметров бюджета, ни в каких пределах они могут меняться. Однако серьезную роль играет и нежелание верхов отвечать перед нижестоящими, их стремление участвовать в бюджетном процессе в роли могущественного распределителя, а не просителя.
Любимое детище
Однако можно спросить: почему именно НДС, а не НДФЛ или налог на прибыль стал исключительным достоянием федерального бюджета? Почему именно его сделали основой основ фискальной политики? Ведь исключительная роль НДС проявлялась и раньше. Известно, что в начале нулевых годов максимальную ставку подоходного налога снизили с 40% до 13%, а налога на прибыль организаций сначала с 35% до 24% и потом до 20%. А вот ставка НДС была снижена всего лишь с 20% до 18%. И, в отличие от других налогов, потом ее вернули к прежнему уровню.
Минфиновские специалисты ценят доходы от НДС за то, что те не исчезают, когда дешевеет нефть. Во время циклических спадов они не сжимаются так, как налог на прибыль организаций. НДС можно собирать без возни с домохозяйствами. Рядовые граждане плохо понимают, что это такое, и никогда не будут жаловаться, что он слишком высок.
Рядовые граждане плохо понимают, что такое НДС, и никогда не будут жаловаться
С 1 января ставку НДС подняли с 18% до 20%, и в недавнем интервью министр финансов не высказал по этому поводу никаких сожалений. Возможно, говорит он, надо было более настойчиво добиваться, чтобы одновременно снизили ставки страховых взносов, но правильность самого повышения НДС сомнений не вызывает.
Не раз заметные фигуры в российском правительстве, например Михаил Фрадков и Аркадий Дворкович, предлагали снизить ставку НДС до 13% или хотя бы до 15%. Но министры финансов Алексей Кудрин и Антон Силуанов вставали против этого стеной. Силуанов в марте 2017 года даже предлагал поднять ставку любимого налога до 22%. Кудрин же, перестав быть министром, вероятно, немного охладел к основополагающему фискальному инструменту и в 2018 году высказывался против повышения ставки, которое тогда затевалось.
Числа 18 и 20 во многом символичны. С начала 1993 по конец 2003 года в России действовала ставка НДС 20%, и это было в целом очень тяжелое время для российского бюджета. С начала 2004 по конец 2018 года ставка составляла 18%, и время для бюджета было хорошее. А теперь снова 20% — и снова тяжелые времена.
Противопоказан всей экономике
НДС очень вредный для экономики налог. Недаром его нет в США, а до 1954 года не было ни в одной стране мира. В Японии НДС был введен только в 1989 году, и до 2013 его ставка была равна всего 5%. Стоит ли говорить, что период японского экономического чуда был как раз до 1989 года, а 1990-е стали для Японии потерянным десятилетием. Страны Западной Европы, у которых Россия и многие другие переняли НДС, ввели его в основном в 1960-е и 1970-е. И если до 1970-х их экономика росла быстрее, чем мировая, то затем стало наоборот. Канада жила без НДС до 1991 года, Австралия — до 2000 года. Мировой опыт показывает, что и развивающиеся, и развитые страны вполне могут без него обходиться.
Мировой опыт показывает, что и развивающиеся, и развитые страны вполне могут обходиться без НДС
Там, где есть НДС, происходит двойное обложение одних и тех же доходов: сначала мы отдаем 13% заработка в виде НДФЛ, а потом должны еще платить на 20% больше за любую покупку. НДС создает большую нагрузку на бухгалтерию налогоплательщика, потому что правила, по которым он взимается, очень сложны. В Налоговом кодексе им посвящено 39 статей, и всего лишь одна из них — статья 149 «Операции, не подлежащие налогообложению (освобождаемые от налогообложения)» — занимает около 20 страниц. Этот массив правил к тому же еще постоянно меняется: в 2019 году было принято 33 федеральных закона, корректирующих текст Налогового кодекса, в 2020-м уже 7 таких законов (и один из этих семи затрагивает НДС). Есть даже специальный журнал «НДС: проблемы и решения», и каждый месяц в нем набирается 80 страниц нового материала.
У налога на добавленную стоимость есть собственная пресса
Более того, количество времени, которое плательщикам приходится тратить на оформление документов по НДС, в разных отраслях разное. Таким образом, этот налог создает дискриминацию и перекосы в экономической структуре. Масштаб этих искажений даже оценить трудно.
Малые предприятия, которые официально могут не платить НДС, все равно от него страдают, потому что крупные отказываются делать у них закупки — им нужен «входящий НДС», чтобы уменьшить собственные налоговые обязательства. Наконец, сложные правила «возмещения НДС» подчас порождают просто криминальные истории: достаточно вспомнить, что именно за внимание к этим сюжетам был замучен 2009 году Сергей Магнитский. Наверное, при швейцарском уровне правовой и бюрократической культуры взимание НДС может происходить без подобных эпизодов, но не при современном российском.
Именно за внимание к схемам возмещения НДС в 2009 году был замучен Сергей Магнитский
Хождение в цикле и по кругу
Поступления от НДС меньше, чем от других налогов, подвержены колебаниям в ходе экономического цикла. И это тоже скорее их недостаток, чем достоинство. Ведь правительству вовсе не обязательно иметь каждый год одинаковые доходы. Равномерными должны быть его расходы, а доходы могут колебаться вместе с объемом выпуска в экономике. И тогда в периоды экономического подъема у бюджета будет профицит, во время спада — дефицит, а в долгосрочном периоде — баланс. А вот с точки зрения налогоплательщика все выглядит иначе. Для него «нецикличные» косвенные налоги, такие как НДС и акцизы, означают, что их надо платить, даже когда прибыли нет. Налоговая нагрузка в тяжелые моменты может подскочить и превысить 100% чистого дохода. И это, конечно, неправильно — от налоговой нагрузки требуется, чтобы она была как раз постоянной и умеренной.
Настоящая серьезная причина, по которой налоговики так любят НДС, состоит в том, что обычный налог с продаж по такой ставке собирать бы не получилось. Но разумный вывод отсюда не в том, что НДС хорош, особенно для России, а в том, что не должно быть таких ставок. Поэтому в перспективе следует не только заменить НДС налогом с продаж, но и снизить его ставку хотя бы до 10%, а также передать доходы от него регионам. Если у нас казна для граждан, а не граждане для казны, то, соответственно, и в роли просителя денег должно выступать не подопечное «население» и пасущие его низовые начальники, а, наоборот, центральное финансовое ведомство.
Таким образом, даже в антикризисных мерах по снижению налогового бремени отражаются давние вредные привычки, укорененные в российской фискальной практике. Чрезмерная централизация бюджета препятствует развитию парламентских и федеративных отношений. Она закрепляет обычай, когда власть имущие не отчитываются перед подданными, а спрашивают с них. А неприкосновенный налог на добавленную стоимость подавляет экономику не только прямым бременем, но и затратной процедурой взимания, а также создает почву для злоупотреблений. Наверное, в условиях кризиса быстро исправить эти недостатки нельзя, но по крайней мере их надо осознавать.