Икорная дипломатия. Как Азербайджан лоббирует свою политику в Европе и избегает санкций

С одной стороны, отсутствие немедленной реакции со стороны руководства ЕС на действия Азербайджана в Нагорном Карабахе было ожидаемым. Фактическая этническая чистка, затронувшая 100 тысяч жителей Нагорного Карабаха в сентябре, слегка встряхнула европейцев — внезапно они потеряли возможность игнорировать факт эскалации конфликта Азербайджаном, который напал на армянское население спорного анклава с востока, одновременно перекрыв пути к эвакуации на западе.

С другой стороны, вряд ли кто-то удивился, что действия Азербайджана не привели ни к каким санкциям против него. С сентября 2023-го — да и со времен Второй Карабахской войны 2020 года — практически ничего не изменилось. И это несмотря на то, что репрессии против азербайджанского гражданского общества усилились настолько, что миру стало сложно закрывать на это глаза.

Вопрос, который уже много лет не дает покоя армянским аналитикам и азербайджанским активистам: каких красных линий не хватает Евросоюзу, чтобы ввести санкции?

Очевидный политический консенсус гласит: геополитическая значимость Азербайджана перевешивает действия его режима. Сегодня не остается сомнений, что ЕС предъявляет различные стандарты к своим соседям.

Азербайджан сочетает в себе черты трех стран — Беларуси, Ирана и России. Все они уже под санкциями Евросоюза. Можно сказать, что Ильхам Алиев — гибрид Путина с его авторитарным стилем и Лукашенко с его замашками деспота. Но в уничтожении гражданского общества Азербайджану равных нет. Окончательной зачистке предшествовало создание лоялистского движения националистов, которые не возражают против посадок активистов-демократов при условии, что «Карабах будет Азербайджаном».

Важно и то, что в Азербайджане нет своих Юлии Навальной или Светланы Тихановской, которым западные лидеры могли бы предложить поддержку и совместные селфи. Нет там и громких демонстраций за права женщин с лозунгами «Женщина, жизнь, свобода!» — как, например, в Иране.

Ответ Баку на критику после нападения на Армению и изгнания армян из Нагорного Карабаха оказался столь резким, что иностранные лидеры пошли на попятную. В рейтинге авторитаризма Freedom House Азербайджан обошел Иран и Россию, а в 2024 году — и Беларусь, став наименее демократической страной на европейском континенте.

И хотя геополитическое положение Азербайджана и список его союзников объясняют выжидательный подход ЕС в отношении Баку, есть и другие факторы. Один из них — активная лоббистская деятельность Азербайджана.

Попробуем проанализировать, как меры ЕС в отношении Южного Кавказа в целом и Азербайджана в частности менялись или сохранялись неизменными после фактической этнической чистки армян в сентябре.

«Надежный партнер»

Прежде чем перейти к вопросу азербайджанского влияния на внешнюю политику ЕС, нужно разобраться с его собственным позиционированием.

Летом 2022 года, всего за два месяца до нападения Азербайджана на Армению, Европейская комиссия подписала с Баку новое соглашение по газу. Именно тогда председатель комиссии Урсула фон дер Ляйен произнесла слова, емко характеризующие отношение ЕС к Азербайджану в последние годы: «надежный партнер».

Так она оценила готовность Азербайджана удвоить поставки газа в ЕС в ближайшие несколько лет. Впоследствии, осенью 2022-го, Азербайджан подписал еще и временное соглашение по газу с Россией, чтобы увеличить поставки уже российского газа в страну. Некоторые задавались вопросом, не был ли этот шаг вызван неспособностью Баку выполнить квоты на экспорт, предложенные Евросоюзу. В пресс-управлении Европейской службы внешних связей сообщили, что они в курсе и что ЕС принимает меры по постепенному отказу от российского газа. В неформальном общении западные дипломаты, работающие в Азербайджане, рассказывают, что на вопросы о том, продолжает ли Баку получать российский газ, им отвечают уклончиво.

И всё же газовые контракты, которые закрывают ничтожно малую долю европейского потребления, привлекли к себе чрезмерное внимание, по сравнению с, возможно, главным козырем Азербайджана — его геополитическим положением.

Между тем основной торговый маршрут из ЕС в Восточную Азию пролегает через Суэцкий канал и Аденский залив у южной оконечности Аравийского полуострова. В ситуации нестабильности, вызванной нападениями хуситов на грузовые суда при поддержке Ирана, выросла актуальность обходного маршрута — подальше от полуострова Сомали. От более раннего плана проложить маршрут через Россию начали постепенно отказываться с 2014 года, a в 2022-м, с началом полномасштабной войны в Украине, он потерял остатки жизнеспособности из-за санкций.

Азербайджан, как и многие другие, отлично это понял.

Граничащий с Россией на севере и Ираном на юге Азербайджан стал воротами в так называемый Средний коридор по терминологии Всемирного банка — он же Транскаспийский международный транспортный маршрут. ТМТМ планируется использовать как альтернативу маршруту через Суэцкий канал. Всемирный банк призывает инвесторов расширять среднеазиатский транспортный путь, который пролегает через Каспийское море, Южный Кавказ и Чёрное море в Европу. И Азербайджан выступает своего рода шлюзом. Помимо отдельных экспертов, на этапе анализа в работе участвуют прежде всего государственные инфраструктурные предприятия Грузии, Азербайджана и Казахстана. Последние два государства особенно долго лоббируют расширение торгового пути.

Россия это тоже понимает и смотрит на Азербайджан скорее как на вращающуюся дверь, чем как на шоссе с двусторонним движением.

Торговля осуществляется не только с востока на запад, но и с севера на юг. Торговый путь из России в Индию, пролегающий через Азербайджан, Иран и Пакистан, предоставляет России обширные возможности по диверсификации экспорта в контексте западных санкций. В последние годы отношения Москвы с Азербайджаном стабильнее, чем с Арменией и Грузией. Кроме того, его равнинный ландшафт благоприятнее для транспортировки грузов, чем горный рельеф соседних государств.

Как и западные геополитические обозреватели, Азербайджан понимает выигрышность своего положения. Но мало кто сформулировал, что символизирует эта страна в политическом плане: крупнейший конфликт между гуманитарной политикой и «реалполитик» в тесном соседстве с Европой.

«Дипломатический статус-кво»

Принятие действий Баку со стороны Европы обусловлено не только прагматичными соображениями «реалполитик». Выработкой политики ЕС по восточному партнерству занимается широкий круг лиц, но лишь немногие из них специализируются на Южном Кавказе — хотя три кавказских государства Европа в стратегическом плане приравнивает к Беларуси, Молдове и Украине. Однако на Молдову и особенно Украину выделяется куда больше ресурсов, что неудивительно, учитывая российское вторжение.

При этом истины, ставшие незыблемыми в годы Первой Карабахской войны в 1990-е и при последующем анализе региона, всё еще служат основой сегодняшней дипломатии.

Резюмировать их можно следующим образом:

• Армения и Азербайджан в равной мере несут ответственность за конфликт;
• обе страны жалуются, что мировое сообщество недостаточно противодействует их противнику;
• резкие шаги со стороны ЕС могут привести к усилению российского влияния в регионе.

Эти упрощенные тезисы можно услышать при общении с аналитиками и официальными лицами, работающими в регионе. Повторяет их даже новое поколение аналитиков. Я обозначил эти три пункта как дипломатический статус-кво, крайне устойчивый к любым изменениям, хотя и безнадежно отставший от реальности. Более опытные эксперты, занимающиеся этим конфликтом, разумеется, отмечают больше нюансов и не согласились бы с подобным обобщением. Однако стоит отметить, что сложившийся статус-кво больше на руку Азербайджану, чем Армении, поскольку там шире возможности для инвестиций, которые рассматривают как конструктивную дипломатию в авторитарной среде.

Даже после нескольких войн, блокады Нагорного Карабаха и этнической чистки отказаться от устаревших «истин» оказалось трудно — несмотря на вышеупомянутую зачистку азербайджанского гражданского общества и словесную перепалку Баку с Евросоюзом, Францией и Соединенными Штатами в последние несколько месяцев.

Единственный европейский орган, который дал серьезный отпор Азербайджану, — это Парламентская ассамблея Совета Европы. 24 января ассамблея постановила лишить Азербайджан полномочий на 2024 год. За считаные часы до голосования азербайджанская делегация созвала пресс-конференцию, на которой осудила ПАСЕ за расизм и избирательный подход. Государственные СМИ Азербайджана намекнули, что стране и вовсе не нужен Совет Европы.

Полномочия оспорил немецкий социал-демократ Франк Швабе, который в своей речи обвинил Азербайджан во взяточничестве, указав, что началось это еще с момента вступления страны в ПАСЕ в 2001 году. Возможно, принятое ассамблеей решение положит конец напористому азербайджанскому лобби в Совете Европы. Есть шанс, что эпоха «икорной дипломатии», освещенная в двух докладах Европейской инициативы стабильности (ESI) в 2012 и 2016 годах, подошла к концу.

Последствия «икорной дипломатии»

Тут мы подходим к явлению «икорной дипломатии». Икра — это метафора роскошного подарка, который в мире дипломатии всегда порождает ожидания ответного шага, будь то выполнение прямой просьбы или ожидание лояльности в долгосрочной перспективе.

Что касается целей, которые Азербайджан преследует в лоббировании, то наиболее точно они были сформулированы в уставе Азербайджанского европейского общества (TEAS). Эту государственную лоббирующую организацию изгнали из ПАСЕ в 2018 году на фоне скандала со взятками. Ее представители получили пожизненный запрет на участие в ассамблее, а саму организацию впоследствии распустили.

В 2014 году TEAS описала свою деятельность для реестра лоббистов ЕС в пяти пунктах, которые можно резюмировать так:

• продвижение Азербайджана как современной страны с бескрайними возможностями для бизнеса;
• повышение осведомленности о конфликте в Нагорном Карабахе;
• поощрение помощи «родине» со стороны азербайджанской диаспоры.

Такое описание целей, вероятно, применимо и к сегодняшней дипломатии Баку. Хотя TEAS и закрыли в 2018 году, организация успела набрать немалый вес. Помимо национальных представителей в ПАСЕ, общество работало с аналитическими центрами, журналистами и другими влиятельными лицами.

Самый яркий пример — шведский Институт политики безопасности и развития (ISDP), который в середине 2010-х несколько лет получал от TEAS финансирование.

ISDP консультирует шведское правительство и ведет работу в США через свой филиал, Институт Центральной Азии и Кавказа, а также через программу исследований «Шелковый путь». Помимо финансирования от шведского и американского правительств, институт также получал разовые выплаты сначала от TEAS, а затем от строительной компании, принадлежащей семье Алиева. Представители институтов занимают ряд официальных постов в Азербайджане. Так, один из руководителей Института Центральной Азии и Кавказа Фредерик Старр входит в совет правления Азербайджанской дипломатической академии. В этот же совет входят Рене ван дер Линден — председатель ПАСЕ эпохи расцвета «икорной дипломатии» — и так называемый «вице-президент» Азербайджана Мехрибан Алиева (супруга Ильхама Алиева).

Последний крупный доклад ISDP был опубликован в октябре 2023 года (после этнической чистки в Нагорном Карабахе) под заголовком «Новая весна для каспийского транзита и торговли» и подчеркивал значимость Среднего коридора. Авторами выступили Сванте Корнелл (ректор института) и Бренда Шаффер, одна из наиболее авторитетных исследователей в кругах «икорной дипломатии», чьи связи с Азербайджаном не раз становились предметом расследований.

В ноябре 2023 года шведский МИД решил повысить финансирование ISDP в связи с их обширными знаниями о Кавказе, столь актуальными в неспокойные времена.

Эпоха проплаченных поездок

Трудно сказать, какое именно влияние «икорная дипломатия» оказала на политические решения ЕС в последние годы, но недооценивать его нельзя. ISDP — один из примеров того, что западные государства, в том числе Швеция, не только приняли чрезмерное влияние Азербайджана как должное, но и потворствовали ему.

Есть и другие примеры среди европейских СМИ и в научных кругах нескольких стран. В период с окончания Второй Карабахской войны в ноябре 2020 года по 2024 год приглашение посетить Азербайджан получили 780 журналистов из более чем 50 стран. Такую статистику дает сам азербайджанский МИД. Кроме того, количество научных конференций, участникам которых Азербайджан оплачивает проживание и даже билеты, с 2021-го по 2023 год выросло с 4–5 до 12 в год. Эти мероприятия собирают сотни ученых.

Также Азербайджан организовал множество поездок для политиков из Великобритании, Европарламента и нескольких национальных парламентов Европы. В ходе президентских выборов в феврале 2024-го Азербайджан закрыл ПАСЕ доступ в страну, а вот парламентариям из числа «друзей Баку», напротив, организовали перелет. Неудивительно, что критики выборов, которые, с точки зрения демократии, можно назвать разве что цирком, мы почти не услышали. В то время как Европейская комиссия приняла к сведению представленный ОБСЕ критический доклад о выборах, Европейский Совет поздравил Ильхама Алиева с «победой». Расхождения в позициях органов ЕС напоминали игру в хорошего и плохого полицейского. Позднее Урсула фон дер Ляйен расставила точки над «i», поздравив Алиева лично. Другие главы европейских государств последовали ее примеру.

Дело в том, что дипломаты на своих встречах практически не обсуждают вопрос нефтегазового экспорта в Европу. Речь идет о «транспортных связях» в целом и Среднем коридоре в частности. Осенью 2022 года Азербайджан провел одну из крупнейших научных конференций под названием «Вдоль Среднего коридора: геополитика, безопасность, экономика». В дискуссиях упор делался на вызовы и предпосылки для реализации в стране огромного инфраструктурного проекта.

Некоторые из участников этих конференций по их итогам выпустили статьи — которые, правда, не прошли коллегиальную рецензию — и продолжают участвовать в сомнительных азербайджанских мероприятиях. Ряд исследований посвящен, на первый взгляд, конструктивным инфраструктурным проектам. Однако столь конкретные изыскания отодвигают на дальний план такие щепетильные вопросы, как толкование временных мер, принятых против Азербайджана Международным уголовным судом, мирных соглашений и вопросов прав человека. Кроме того, обсуждение инфраструктурного строительства редко ведется на повышенных тонах или приводит к разрыву дипломатических отношений. Иными словами, такие проекты конструктивны и в дипломатическом плане.

Вероятно, Азербайджан делает ставку на количество приглашений в надежде, что хотя бы часть журналистов, ученых и политиков продолжит работу в интересах Баку. Десятилетия неустанных трудов позволили Азербайджану получить мощную сеть сторонников, достигших успехов в сфере медиа, политики и науки.

Сдерживающие меры

И снова о позиции ЕС в отношении Азербайджана. Министры иностранных дел стран Евросоюза встретились 13 ноября 2023 года, чтобы пересмотреть свой курс. Проще говоря, некоторые государства ЕС захотели внести этот пункт в повестку дня. По итогам обсуждения вопрос представляют в парламентах и правительствах всех 27 членов ЕС, а затем их позиция звучит на заседании Совета ЕС по иностранным делам. Задача последнего — выявить мнение большинства, которое затем становится официальной позицией Европейской службы внешних связей.

В данном случае министры обсудили возможность введения санкций против Азербайджана. До прений в шведском парламенте большинство однозначно склонялось к необходимости санкций. Шведский МИД, который как раз в день прений выделил институту ISDP дополнительное финансирование, высказался против. В результате удалось достичь компромисса между партиями в парламенте и МИДом: решено, что санкции можно использовать в будущем как «инструмент воздействия».

Швеция — лишь один из примеров такого сценария. Остальные 26 государств провели аналогичную процедуру. В итоге на общеевропейском уровне был сделан такой же вывод, как и в шведском парламенте — о возможности применения «сдерживающих мер». Была сформулирована красная линия для Азербайджана, а именно нарушение территориальной целостности Армении. В этом случае ЕС рассмотрит немедленное введение таких мер. Представители ЕС не раз повторяли это в официальных заявлениях.

Таким образом, этническая чистка в Нагорном Карабахе была окончательно признана делом прошлого, место которому — в учебнике истории, по крайней мере, для Евросоюза.

Для Азербайджана, который до той поры говорил о готовности принять обратно всех армян, настало время искоренить всё армянское культурное наследие в анклаве. В последние месяцы появились видеоролики, в которых азербайджанские солдаты оскверняют могилы, а в начале 2024 года возник риск сноса армянских памятников. Есть фотографии, свидетельствующие о разграблении армянских домов.

Временные меры, предписанные Азербайджану Международным уголовным судом в Гааге, чтобы гарантировать возвращение армян, не выполняются. Критика со стороны Евросоюза в отношении азербайджанской практики тюремных заключений для журналистов и оппозиционеров вызвала яростные нападки на ЕС. Обозначенные ЕС красные линии, похоже, только укрепили уверенность руководства Азербайджана, что злоупотребления могут продолжаться без явных последствий со стороны мирового сообщества.

В конце января 2024 года Евросоюз решил увеличить инвестиции в Средний коридор на 10,4 миллиарда евро. Вероятно, введение санкций против Азербайджана не позволило бы произвести такое вливание средств.