В мире распространяется хаос, а Америке и большинству других ключевых стран недостает компетентных лидеров, пишет в своей статье, опубликованной в Foreign Policy, профессор международных отношений Гарвардского университета Стивен М. Уолт. The Insider предлагает полный перевод статьи.
Обычно я с осторожностью отношусь к разговорам о нарастающих угрозах, которые уже превращаются в доминирующую тему внешнеполитических дискуссий. США так сильны и так геополитически выгодно расположены, что экспертам и политикам приходится делать вид, будто кругом все рушится, чтобы оправдать увеличение военных бюджетов и убедить публику в необходимости вмешательства в дела отдаленных стран. И какими бы ни были эти угрозы — «ползучий шариат», «ось зла» или даже «вооруженный экстремизм», настоящая опасность в том, что значение этих отдаленных угроз обычно преувеличивают.
Но сейчас мы переживаем момент, когда, я думаю, действительно есть о чем беспокоиться. Я не имею в виду, что мы на грани большой войны, не говоря уже о глобальном столкновении великих держав. Но огнеопасные материалы накапливаются, а в нескольких ключевых странах, включая и США, политические лидеры не вызывают большого доверия. Пора серьезно задуматься о подведении итогов, к которым пришел глобальный порядок: стал ли мир более безопасным, чем был год назад? Более конкретно: растет или уменьшается риск войны? Что можно сказать об институциональных соглашениях и нормах, которые помогают смягчать и разрешать конфликты интересов и усиливают перспективы международного сотрудничества, — стали они более или менее прочными, чем в июне 2016 года?
С извинениями перед покойным Серджо Леоне <итальянский кинорежиссер, снявший культовый фильм «Хороший, плохой, злой». — The Insider> объединю недавние изменения в мире в три группы: хорошее, плохое и злое.
Хорошее
Перед тем как опуститься на дно фаталистической депрессии — скоро нам придется это сделать, — начнем с позитивной стороны. Несмотря на все пугающие заголовки и небольшой рост напряженности в последнее время, уровень конфликтов между людьми все еще близок к историческому минимуму, и шанс умереть насильственной смертью значительно ниже, чем практически в любой другой момент истории человечества. Количество небольших конфликтов за последний год существенно не увеличилось, даже если принять во внимание ухудшающуюся ситуацию на Ближнем Востоке. Хотя «Исламское государство» и другие террористические группировки могут осуществлять или провоцировать террористические атаки во многих местах, фактически опасность терроризма за пределами зон конфликта в Сирии и Ираке остается относительно низкой, особенно в сравнении с более прозаическими и привычными опасностями. Даже сейчас вероятность того, что европеец или американец пострадает от теракта, исчезающе мала.Такие обнадеживающие тенденции, конечно, не гарантия продолжительного спокойствия, и можно даже утверждать, что самоуспокоенность делает более вероятным развитие событий по нисходящей спирали, ведущей к войне. Но мы должны быть благодарны за то, что сейчас обстановка более мирная, чем в предыдущие эпохи, и нужно извлечь из этого правильные уроки. По крайней мере, крупные державы не воевали непосредственно друг с другом уже больше семидесяти лет, и критически важная задача — гарантировать, что так и будет продолжаться.
Есть и другие добрые знаки. Недавно избиратели во Франции, Нидерландах и Австрии выступили против ксенофобского национализма таких политиков, как Герт Вилдерс и Марин Ле Пен, и поддержали более прогрессивную и инклюзивную концепцию таких лидеров, как Эммануэль Макрон. Самопровозглашенный «халифат» ИГИЛ сейчас на пути к мусорной корзине истории, и, хотя это и не решит проблему вооруженного экстремизма, это важный шаг вперед. Мирное соглашение, закончившее долгую гражданскую войну в Колумбии, пока держится, а война в Украине в основном перешла в фазу замороженного конфликта, и эскалация маловероятна. Более того, постоянные попытки России манипулировать или влиять на внутреннюю политику в соседних демократических странах, похоже, уже дают обратный эффект, долгосрочный силовой потенциал самой России продолжает уменьшаться, в ней усиливается протестное движение. В Евросоюзе уже пятый год подряд идет экономический рост, несмотря на неопределенность, окружающую Brexit; европейцы, американцы и японцы все более оптимистично относятся к экономическим перспективам. И (скрестим пальцы на удачу) пока президент США Дональд Трамп практически ничего не сделал, чтобы развязать торговую войну (хотя он все еще может). Я не сказал бы, что стакан наполовину полон, но он хотя бы не совершенно пуст.
Плохое
Это были хорошие новости. Но если вы ищете вещи, из-за которых стоит беспокоиться, то, увы, далеко ходить не надо.
В Азии Северная Корея наращивает ядерный и ракетный потенциал, пренебрегая мнением международного сообщества (удивительно, не правда ли?), а наивная надежда Трампа, что Китай, пренебрегая собственными интересами, как-то убедит Пхеньян делать то, чего Трамп от него хочет, рассеялась, как дым, которым она всегда и была. Теперь у США и их азиатских союзников не остается привлекательных вариантов — только «лучший из худших»: новая конфронтация со государством, которое только что убило американского гражданина за похищение плаката со стены. В Индонезии, похоже, набирает силу исламистское движение, угрожающее прежней атмосфере толерантности в стране, а войны филиппинского правительства с наркотиками и терроризмом приносят пугающее количество жертв и почти никаких других результатов. Братская любовь Трампа и китайского лидера Си Цзиньпина никак не помешала попыткам Китая изменить территориальный статус-кво в Южно-Китайском море. Учитывая все это, вряд ли кто-нибудь решит, что в Азии стало безопаснее, чем год назад.
Те же мрачные выводы применимы и к Ближнему Востоку, причем в еще большей степени. Возможно, «Исламское государство» скоро уйдет в прошлое — по меньшей мере как сила, контролирующая какую-то территорию, — но исключительно сложные, многогранные и взаимосвязанные конфликты в Йемене, Сирии, Ираке, а также между Катаром и Саудовской Аравией создают куда более сильный потенциал для крупных неприятностей, чем год назад. Неминуемый разгром «Исламского государства» интенсифицировал попытки его противников установить контроль над его территорией, а внешние силы наращивают свое присутствие, дипломатические же усилия застопорились. Степень военного вмешательства США устойчиво растет (при ограниченной поддержке Конгресса и американского общества); недавно американские ВВС сбили несколько иранских дронов и сирийский бомбардировщик. В связи с последним Москва выступила с прямым предупреждением: в случае продолжения американских атак она прекратит пользоваться коммуникационным каналом, созданным для минимизации риска непреднамеренного столкновения между американскими и российскими силами. И в довершение всех бед ободренная развитием событий Саудовская Аравия продолжает жестокую военную кампанию в Йемене, одновременно пытаясь заставить соседний Катар прекратить вещание «Аль-Джазиры», обрубить связи с Ираном и согласиться с саудовским господством. Может быть, вы и видите в этих событиях какую-то светлую сторону, но я — нет. Хуже всего для США будет, если они ввяжутся в очередную большую ближневосточную войну «скорее из-за полной некомпетентности и непоследовательности, чем по какому-то замыслу», как сформулировали Джим Лоуб и Джулия Макдоннелл Ньето дель Рио.
Тем временем в Афганистане полнейшее дежавю: США, похоже, отказываются от сокращения присутствия, которое проводилось при Обаме, и снова направляют все больше войск на войну, которую невозможно выиграть. Остается неясным, как именно это может послужить национальным интересам Америки, и никто даже не пытается делать вид, что это решение, делегированное Трампом министру обороны Джеймсу Мэттису, может привести к чему-то, что можно назвать победой. Это выглядит как тревожное эхо войны в Индокитае: США создают новую версию «машины безвыходного положения», делая ровно столько, чтобы не потерпеть поражение. Мы заем, что не можем победить, не можем даже завершить все вничью, но ни демократы, ни республиканцы не позволят нам выйти из этой игры.
Последнее, но не менее важное: институциональные основы существующей международной системы продолжают ветшать. Важность таких институтов иногда преувеличивают, но даже стопроцентные реалисты понимают, что сильные институты облегчают сотрудничество между близкими по взглядам странами и делают международные отношения куда более предсказуемыми. НАТО существует, но слабее, чем год назад, а после отречения Трампа от Транстихоокеанского партнерства и его беспорядочных ответов на события в Корее и на Филиппинах возникают сомнения относительно роли США в Азии. Сейчас США не в состоянии рассчитывать на помощь близких союзников в любых обстоятельствах; приходится иметь дело с Германией, лидер которой хочет, чтобы Европа «шла своим курсом», и Канадой, министр иностранных дел которой сказал, что «международные отношения, которые семьдесят лет казались неизменными, теперь поставлены под вопрос», и добавил, что решения Америки вынуждают Канаду «установить свой ясный и суверенный курс». Такие настроения — еще не знак Апокалипсиса, но они не предвещают легких отношений между США и их наиболее важными соседями и союзниками.
Злое
Эти события заставляли бы беспокоиться, даже если бы у нас в изобилии были таланливые и дальновидные стратеги во главе крупнейших держав мира — современные эквиваленты Франклина Рузвельта, Джорджа Маршалла, Конрада Аденауэра или Шарля де Голля. Ну ладно, даже таких, как Мэгги Тэтчер, Збигнев Бжезинский, Джеймс Бейкер, Жак Ширак и другие полиики прошлого, которые делали большие ошибки, но правильно понимали важные вещи и пришли на государственную службу не для того, чтобы тешить собственное эго или стричь общество, как овец.
Но кого мы видим вместо них? В Великобритании два премьер-министра один за другим необъяснимым образом, на редкость неуклюже сами себя вышвырнули в окно. Первым был Дэвид Кэмерон, который завершил свою политическую карьеру предложением провести референдум о выходе из Евросоюза (сам он был против выхода) и поражением на этом референдуме. Второй стала Тереза Мэй, которая в начале этого месяца устроила досрочные выборы, в результате которых лишилась большинства в парламенте. Франция сменила фанфаронство Николя Саркози на злополучного Франсуа Олланда, а теперь ставит на неопытного Макрона. В Италии эффективного политического руководства не было со времен... даже и не знаю, Гарибальди, что ли? В Турции Реджеп Тайип Эрдоган доказал, что великолепно владеет искусством консолидировать власть, но совершенно не умеет управлять страной. И такие же печальные примеры некомпетентного руководства вы видим в Бразилии, Афганистане, Польше и на всем Ближнем Востоке.
Но США явно не собираются проигрывать в этом чемпионате по политической некомпетентности. Если бы последствия не были потенциально настолько ужасны, коллективная профнепригодность администрации Трампа была бы великолепным источником юмора. Я имею в виду не противоречивые политические решения, с которыми разумные люди могут не соглашаться, — такие, как имеющее свои плюсы и минусы решение дать военным командирам на местах большую свободу действий. Я говорю о внешнеполитических шагах, вдохновленных, кажется, не столько Клаузевицем, Кеннаном или Сунь-цзы, сколько бестолковыми полицейскими из ранних немых кинокомедий или популярным в прошлом веке комическим трио «Три балбеса».
Прошло всего полгода работы администрации Трампа, а уже трудно вспомнить все ее действия, за которые становится неловко. Была короткая история первого советника Трампа по национальной безопасности Майка Флинна, который продержался на работе всего 25 дней. Было назначение самозваного «эксперта по терроризму» Себастьяна Горки. Была странная речь Трампа в штаб-квартире ЦРУ на следующий день после инаугурации, когда он хвастался размерами толпы, собравшейся на инаугурации, и жаловался на освещение в прессе. Была «армада», которая, по его словам, направлялась к берегам Северной Кореи, хотя на самом деле двигалась в противоположном направлении. И было его отношение к НАТО и статье 5 Североатлантического договора в стиле «за... против... опять за... опять против». Были пресс-релизы, твиты и заявления, в которых Трамп перевирал имена зарубежных лидеров, и мини-кризис, разразившийся, когда он заявил, что Южная Корея должна заплатить за противоракетные системы THAAD, на размещении которых на территории Кореи настаивали США (советнику по национальной безопасности Герберту Макмастеру пришлось звонить южнокорейскому коллеге и отыгрывать назад, но ущерб был уже нанесен). И было странное решение выпотрошить Госдепартамент (явно при полной поддержке госсекретаря) и поручить деликатные дипломатические задачи своему зятю, несмотря на полное отсутствие у того внешнеполитического опыта и весьма пеструю карьеру в бизнесе. И давайте не будем говорить о том, как Трамп и компания ведут отношения с Россией, о любительских попытках Кушнера установить некий тайный канал обмена информацией с Москвой. Если Белому дому приходится защищать такую политику, то нет ничего удивительного в том, что он предпочитает держать то, что делает, в тайне от прессы и публики.
Почему это так важно? Потому что главные достижения США во внешней политике после Второй мировой войны — это возможность по своему выбору препятствовать возникновению войн или быстро их заканчивать, если они все-таки происходят. Нетрудно понять, что мир во всем мире соответствует национальным интересам США, если учесть уровень безопасности и достатка, которого страна уже достигла. Сочетание военной силы и умелой дипломатии помогало сохранять мир в Европе и в большей части Азии во время Холодной войны и часто, хотя и не всегда, играло стабилизирующую роль на Ближнем Востоке. Для этого нужна была не только военная сила, на которую можно положиться, но еще и политики, понимающие, как устроен мир и где чьи интересы, в чем собственные интересы Америки; политики, достаточно последовательные, чтобы другие могли рассчитывать, что те сделают то, что обещают.
И наоборот, самые большие внешнеполитические неудачи Америки случились тогда, когда американские лидеры затевали войны по собственной воле (Ирак, 2003), без серьезных причин интенсифицировали их (Вьетнам, 1965) или закрывали глаза на тлеющие конфликты и упускали возможность установить мир (Корея, 1950, Ближний Восток, 1966‒67, 1971‒72, 1982). Многие из этих ошибок происходили из-за импульсивности и невежества лидеров, которые мало знали о ситуациях, которыми пытались управлять.Сейчас США не самоустраняются от мировых событий, не придерживаются какой-то новой, хорошо продуманной стратегии вроде баланса сил с опорой на военно-морскую мощь, и вряд ли выступают в качестве очевидного и последовательного защитника мира и статус-кво. Напротив, Вашингтон все еще пытается определить будущую судьбу Афганистана, все еще надеется на смену не нравящихся ему режимов в нескольких странах, провоцирует зависимые от них силы на Ближнем Востоке на эскалацию их локальных споров и пытается с помощью военной силы решить проблемы, корни которых в основном политические, — такие, как терроризм и мятежи. Во многом США забросили свою роль потенциального посредника во многих возможных горячих точках, и было бы наивно ожидать, что все эти конфликты затухнут сами по себе.
Если последние 25 лет нас чему-то научили, то тому, что мало какие внешнеполитические проблемы можно решить просто применением силы. США до сих пор остаются непревзойденными в таких делах, но настоящий вызов заключается в том, чтобы находить политические решения конфликтов, как только замолкнет оружие. В последние десятилетия у нас это не особенно получалось, а презрение Трампа к дипломатии и его попытки выпотрошить Госдепартамент еще больше нас ослабят.
Результат оказывается провальным во всех отношениях: США все еще втянуты в большинство конфликтов в проблемных точках мира, но у руля государственного корабля теперь неопытный шкипер, у которого нет ни точных карт, ни умелой команды, ни даже ясных представлений о направлении. Не знаю, как вы, но я в этой ситуации не чувствую себя в безопасности.